Desafíos, oportunidades y cuestiones pendientes en la implantación del Real Decreto de Envases

A escasos meses de que se cumplan dos años desde su aprobación, el Real Decreto de Envases (RD 1055/2022) sigue representando un punto de inflexión en la legislación ambiental española, especialmente por el refuerzo que introdujo en el régimen de la responsabilidad ampliada del productor y su extensión a todos los envases, incluidos los comerciales y los industriales. Una norma que nació con la encomiable finalidad de avanzar hacia una economía más circular previniendo la generación de residuos de envases y fomentando acciones y medidas que promovieran la reutilización, el reciclado y otras formas de valorización de acuerdo con el principio de jerarquía. 

Con las miras puestas en esos fines, el real decreto introdujo un amplio conjunto de objetivos de prevención para el horizonte 2030, como reducir en un 15 % el peso de los residuos de envases respecto de los generados en 2010, conseguir que para entonces todos los envases puestos en el mercado fueran reciclables y, a ser posible, reutilizables, o minorar en un 20 % el número de botellas de plástico de un solo uso para bebidas.

También introdujo nuevos objetivos de reutilización aplicables a los envases de bebidas, como que para 2030 el 40 % de los envases de agua embotellada, el 85 % de los de cerveza o el 70 % de los de refrescos puestos en el mercado a través del canal HORECA sean reutilizables, o que en el mismo horizonte dichos porcentajes sean del 10 % en el canal doméstico. Y no menos ambiciosos fueron los objetivos de reciclado y valoración, pues el real decreto ordenó que en 2025 se reciclara un mínimo del 65 % en peso de todos los residuos de envases y que en 2030 ese porcentaje fuera del 70 %, estableciendo para cada uno de esos límites temporales, además, unos concretos objetivos mínimos en peso de reciclado para materiales como el plástico, el vidrio, el papel o el cartón, entre otros.

Asimismo, como parte de su responsabilidad ampliada, la norma impuso expresamente a los productores la obligación de adoptar las medidas necesarias para contribuir al cumplimiento de esos objetivos de prevención y reutilización, así como, directamente, alcanzar los de reciclado. Y todo ello aparte de muchas otras obligaciones que también les atribuyó, como financiar y organizar la recogida y tratamiento de los residuos de envases o establecer sistemas de depósito, devolución y retorno de los envases reutilizables que pusieran en el mercado. En suma, desde una perspectiva económica y operativa, el real decreto vino a imponer una revisión en profundidad de los modelos de negocio de las empresas productoras y envasadoras. La necesidad de incorporar diseños de envases sostenibles, sistemas logísticos eficaces o nuevas tecnologías de reciclaje eficientes son sólo algunos ejemplos de las adaptaciones que la nueva norma introdujo.  

Desde una perspectiva económica y operativa, el real decreto vino a imponer una revisión en profundidad de los modelos de negocio de las empresas productoras y envasadoras. La necesidad de incorporar diseños de envases sostenibles, sistemas logísticos eficaces o nuevas tecnologías de reciclaje eficientes son sólo algunos ejemplos de las adaptaciones que la nueva norma introdujo.

Una oportunidad para la innovación

Nadie duda de las oportunidades que todo ello ofrece, muy significativamente en dos ámbitos. El primero, la innovación en materiales y en ecodiseño, campo el que los envasadores ya han dado y siguen dando pasos de gigante que los consumidores observamos a diario y que contribuyen a reducir el impacto ambiental de los envases. Y el segundo, el reciclaje, en el que van cobrando fuerza nuevas técnicas prometedoras, como el reciclaje químico, que permite obtener productos de interés para la industria química orgánica. En los últimos años se observa un interés creciente por los proyectos que emplean la tecnología de pirólisis para el tratamiento de fracciones mezcladas de residuos de envases. Se trata de una tecnología conocida desde principios del siglo XX, pero escasamente extendida aún a escala industrial, y menos aún para el tratamiento de residuos, debido principalmente a la dificultad para alcanzar una rentabilidad económica sobre la base de los ingresos obtenidos tanto por el tratamiento de los residuos como por la venta de los productos generados. Sin embargo, el interés tanto del sector del tratamiento de residuos por encontrar soluciones que reduzcan la fracción rechazo de residuos plásticos y de envases como de las compañías químicas y petroquímicas con objetivos de descarbonización en el medio plazo, unido a las tasas de vertido, está haciendo que estos proyectos aumenten su rentabilidad y susciten el interés de financiadores e inversores. 

Lo cierto es que el reciclaje químico puede contribuir a paliar el problema medioambiental de la gestión de la fracción de rechazo de residuos plásticos y envases que actualmente tienen como destino el vertedero. Dado que no todos los plásticos se pueden reciclar con técnicas convencionales de reciclaje mecánico, el químico puede ser una alternativa viable y sostenible. El PET, por ejemplo, es uno de los plásticos susceptibles de esta técnica (de hecho, el PET reciclado o R-PET es un material sostenible y circular porque es totalmente reciclable). No obstante, esta técnica todavía se encuentra en fase de desarrollo por la necesidad de partir de un material muy puro para el proceso y por las altas exigencias de calidad para llegar a obtener la autorización de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) para su contacto con alimentos. En cualquier caso, representa sin duda una muy buena alternativa para el cumplimiento de los objetivos a los que antes nos referíamos. 

La efectiva implementación del Real Decreto de Envases sigue planteando algunas dificultades por una mezcla de desconocimiento de su alcance, cierto déficit regulatorio en lo que a la concreción de algunos aspectos estructurales se refiere, e incluso las dudas que actualmente suscita su futura compatibilidad con el reglamento europeo de envases que está por llegar.

Sin perjuicio de que esas oportunidades existen, lo cierto es que la efectiva implementación del Real Decreto de Envases sigue planteando algunas dificultades por una mezcla de desconocimiento de su alcance, cierto déficit regulatorio en lo que a la concreción de algunos aspectos estructurales se refiere, e incluso las dudas que actualmente suscita su futura compatibilidad con el reglamento europeo de envases que está por llegar (como las relativas a los sistemas de depósito, devolución y retorno o las de reutilización y marcado de productos envasados), las cuales convendría ir aclarando cuanto antes para ganar seguridad jurídica. 

Pero quizás el ámbito en el que las dificultades son especialmente acusadas es el relativo a la apertura del mercado a la competencia, pues si bien hasta el momento dos únicos SCRAPs de envases han venido copando en la práctica la actividad, lo cierto es que la evolución del sector, unida al marco creado por la Ley de Residuos y el Real Decreto de Envases, han favorecido la aparición natural de nuevos sistemas colectivos. 

Al margen de que la realidad está demostrando que las administraciones públicas no disponen de los medios necesarios para resolver con agilidad el grueso de las autorizaciones de los pretendidos nuevos SCRAPs, lo cierto es que la misma normativa que propicia esa entrada de nuevos operadores en la actividad es la que carece de la regulación que debería asegurar la correcta articulación entre SCRAPs competidores y la asignación a todos ellos de costes y responsabilidades de forma justa. 

De ahí que la CNMC, en su reciente “Estudio sobre la gestión de residuos de envases” (E/CNMC/004/21), haya afirmado que para lograr que exista competencia real en este sector, es imprescindible que la regulación y las autoridades la promuevan de forma efectiva. Y que, con base en ello, haya realizado cinco recomendaciones muy concretas y relevantes: (i) reducir las barreras de entrada de nuevos SCRAPs a la actividad (facilitando el otorgamiento de autorizaciones, eliminando el plazo previsto para la firma de convenios con las administraciones y flexibilizando los cambios de SCRAP); (ii) establecer un marco de coordinación entre agentes públicos y privados eficiente y procompetitivo (regulando en detalle la coexistencia de sistemas competidores, creando un organismo de coordinación y supervisión, introduciendo un sistema de convenio único con cada administración con compensación financiera entre SCRAPs basada en sus cuotas de mercado, elaborando un convenio tipo a nivel estatal, consensuando entre todos los agentes los requisitos de calidad y dotando a la administración de los medios materiales y personales necesarios); (iii) fomentar la transparencia (mejorando la trazabilidad de los residuos de envases y la detección del fraude); (iv) prevenir y remediar los conflictos de interés (por ejemplo, restringiendo la participación de asociaciones y federaciones en los SCRAPs, por los riesgos que plantea de influencia sobre sus asociados y de incremento de conductas anticompetitivas); y (v) fomentar la competencia en la adjudicación de residuos (desarrollando la regulación sobre un sistema electrónico de adjudicación de los residuos de envases).

La misma normativa que propicia la entrada de nuevos operadores en la actividad es la que carece de la regulación que debería asegurar la correcta articulación entre SCRAPs competidores y la asignación a todos ellos de costes y responsabilidades de forma justa.

Los objetivos del Real Decreto de Envases son lo suficientemente trascedentes desde todo punto de vista como para que todos los agentes concernidos pongan de su parte cuanto haga falta para garantizar su consecución. Y para ello quizás sería bueno comenzar por valorar la conveniencia de afrontar en los meses venideros una revisión de la norma que garantice su plena compatibilidad con el futuro reglamento europeo y asuma las recomendaciones de la CNMC.