Hard Law en la economía circular: la acción pública y el cumplimiento de objetivos

En los últimos años hemos asistido a la generación de un nuevo paradigma en cuanto a la concepción ambiental, superando la simple protección y defensa del
ambiente, que ya no sólo se concibe en el ámbito internacional como mero objeto de derecho y protección por las autoridades y poderes públicos, sino que se ha llegado a consagrar como sujeto de derechos, tal es el caso de reciente Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca. Esto tiene consecuencias cada vez más evidentes por cuanto que significa una nueva visión cara al ejercicio de la defensa jurisdiccional del medio ambiente.

Pues bien, siendo lo anterior cada vez más trascendente, en el presente artículo sólo queremos centrarnos en la defensa de la transición hacia la economía circular dentro del marco jurídico que da la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, máxime cuando ha resultado recientemente acreditado el marco de incumplimiento del que se partía, en términos de sostenibilidad recogida separada, economía circular, en el año 2020. Efectivamente, recientemente se ha acreditado que, conforme a la Memoria anual de generación y gestión de residuos de competencia municipal publicada por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (MITECO), España no cumplió en 2020 con el objetivo establecido por la Directiva Marco de Residuos, que obligaba a reutilizar o reciclar el 50% de los residuos urbanos para ese año. Se acaba de hacer público que el vertedero fue el destino de la mitad de estos desechos, mientras que el 10 % restante se incineró. La Memoria del MITECO señala que en 2020 se recolectaron 20,7 millones de toneladas, 79% corresponden a mezclas de residuos municipales y el 21% correspondiente a la recogida selectiva. El 21% correspondiente a la recogida selectiva (4,3 Mt) se repartió entre las siguientes fracciones: papel-cartón (1,3 Mt), residuos biodegradables (1,2 Mt), envases ligeros (887.700 t) y vidrio (829.000 t). Ciertamente, con estos antecedentes no podemos sino afrontar los objetivos fijados por la Ley 7/2022 para 2025 (reutilización y reciclado del 55% de los residuos municipales), 2030 (60%) y 2035 (65%), con muy pocas esperanzas de que se cumplan. Efectivamente, la norma básica estatal de 2022 partía de una realidad muy tozuda que no fue correctamente valorada por el legislador estatal, y se haya traducido en una serie de medidas que tal vez no sean las más adecuadas para cumplir los objetivos fijados por la Unión Europea.

Ahora bien, recogiendo el mejor acervo comunitario en la protección y defensa del medio ambiente, concretándolo en materia de gestión de residuos, la Ley 7/2022, articula una serie de principios y mecanismos en la defensa de la transición hacia la economía circular. Me refiero en concreto al artículo 10 (Capítulo 2 de Principios de la política de residuos y competencias administrativas, del Título I de Disposiciones y Principios Generales). El título preliminar contiene las disposiciones y los principios generales de la ley y se divide en dos capítulos. El capítulo II del título preliminar está dedicado a los principios de la política de residuos y a las competencias administrativas. Se refuerza la aplicación del principio de jerarquía de residuos, mediante la obligatoriedad por parte de las administraciones competentes de usar instrumentos económicos para su efectiva consecución. Teniendo esto en cuanta, se reconocen como principios vinculantes el de jerarquía de residuos (artículo 8), proximidad, autosuficiencia (artículo 9), para seguidamente consagrar el principio de información y participación ciudadana unido inseparablemente al principio de justicia ambiental.

Este principio de justicia ambiental debe incardinarse dentro del nuevo contrato social de prosperidad inclusiva que nacieron del Acuerdo de París de 2015 y de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que marcan el inicio de una agenda global hacia el desarrollo sostenible, que conlleva la transformación del modelo económico y dentro de los límites del planeta. Ambos acuerdos ponen de manifiesto que el profundo cambio necesario en los patrones de crecimiento y desarrollo solo puede realizarse de manera global, concertada y en un marco multilateral que siente las bases de un camino compartido a la sostenibilidad, una agenda que exige una nueva gobernanza para su éxito, en la que han de involucrarse Administraciones Públicas y sociedad civil, reconociéndosele a esta también un papel protagonista en la tutela y defensa en esta transformación de modelo y en la defensa de los interés y valores ambientales comunes.

Quiero hacer especial atención a que el artículo 10 mencionado se encuadra en el corazón mismo de la ley, como principio máximo y rector de las demás normas.

El punto primero de este artículo 10 señala que las autoridades públicas garantizarán los derechos de acceso a la información y de participación en materia de residuos.

Pero en su segundo párrafo más allá y señala lo siguiente:

Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales la observancia de lo establecido en esta ley y en las disposiciones que se dicten para su desarrollo y aplicación.

Esto significa que en defensa del interés general medioambiental la sociedad civil puede exigir el cumplimiento de objetivos e incluso la implantación del SDDR si se cumplen las condiciones previstas en la Ley. Se tiene acción directa para exigir la implantación llegado el caso. No es una mera denuncia, sino que te legitima a pedirlo ante los Tribunales si la Administración no lo hiciera. En eso estriba la diferencia entre acción pública y la mera denuncia. 

Todo ello, sin perjuicio de la acción de repetición contra la Administración, e incluso acciones personales contra el personal de la Administración si obrando con culpa o negligencia no implantara una medida prevista en la ley. Esa responsabilidad personal deriva de infringir el principio de legalidad, y ello podría conllevar responsabilidad disciplinaria e incluso penal.

El propio artículo 10 da más mimbres a la sociedad civil, ya que prevé que en el ámbito de sus respectivas competencias, las autoridades competentes de la Administración General del Estado y de las comunidades autónomas, elaborarán y publicarán, como mínimo, con periodicidad anual un informe de coyuntura sobre la situación de la producción y gestión de los residuos, incluyendo datos de recogida y tratamiento desglosados por fracciones y procedencia, y destino de los materiales obtenidos, así como los costes económicos asociados y una evaluación del grado de cumplimiento de los objetivos de prevención y gestión de los residuos.

Esta información se pondrá a disposición en formato de dato abierto o reutilizable para el público en general.

Pero lo que realmente nos interesa, en definitiva, es el reconocimiento expreso de la “acción pública” que hace la ley respecto del derecho que le asiste a la ciudadanía por velar y exigir el cumplimiento de los objetivos y disposiciones previstas tanto en la ley como en los reglamentos de desarrollo. Esta es la mayor plasmación del Hard Law que contiene la Ley, por cuanto que habilita a la ciudadanía de forma efectiva y ejecutiva para el hipotético caso de que las Administraciones públicas fracasen en sus funciones de evaluación y tutela. Confiemos en que ello no sea necesario y se cumpla la Ley,