Nuevas y futuras normas sobre residuos y su impacto hacia una economía circular

El marco regulatorio europeo en materia de residuos sufrió una importante modificación con la aprobación, en 2018, de las Directivas del denominado “Paquete de Directivas de residuos” del Programa de Economía Circular y, un año después, de la  Directiva UE 2019/904, de 5 de junio, relativa a la reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente, conocida con el acrónimo de “Directiva SUP” (“single use plastics”, en inglés). Y, a pesar del escaso tiempo transcurrido desde la aprobación de las anteriores normas, el legislador europeo ya está desarrollando proyectos de modificación para introducir nuevas y más estrictas exigencias, utilizando además la figura del Reglamento, lo que limitará sensiblemente el margen de maniobra de los Estados miembros.

Desde el punto de vista del ordenamiento interno español, los preceptos de estas Directivas que exigen rango de Ley han sido incorporados al Ordenamiento español, con carácter básico, mediante la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, y ya se han iniciado también los trámites del desarrollo reglamentario para regular los distintos sectores.

En este trabajo, por tanto, analizaremos la nuevas y futuras normas sobre residuos, en el plano europeo y español.

1. Real Decreto 1055/2022, de 27 de diciembre, de envases y residuos de envases

Entre estas novedades destaca, por su especial relevancia y por su muy reciente aprobación (el pasado 27 de diciembre, publicado en el BOE el día siguiente), el nuevo Real Decreto sobre envases y residuos de envases, que viene a sustituir a la normativa anterior, vigente durante más de 25 años con un alto nivel de eficacia en su ejecución, según es de reconocimiento general por todos los sectores afectados.

De un análisis general podemos resaltar los siguientes aspectos del nuevo marco regulatorio que introduce el RD 1055/1055/2022:

De entrada, destaca una completa regulación de la responsabilidad ampliada del productor (RAP) con nuevas exigencias financieras y organizativas, en línea con los requisitos mínimos contemplados en la Directiva Marco de residuos y recogidos ya en el Título IV de la Ley 7/2022. Y ello sobre la base de atribuir competencia exclusiva al Estado en esta materia, de acuerdo con lo ya previsto en la Ley 7/2022 y tal como por otra parte viene reflejado en la jurisprudencia reciente del Tribunal Supremo, en la que se declara que las medidas de RAP, precisamente por afectar a la libre circulación de los productos, deben ser aplicadas de forma uniforme en todo el Estado, sin perjuicio de las competencias de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Por este motivo, la norma (al igual que las medidas de RAP contempladas en la Ley 7/2022, se dictan al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, de acuerdo con el artículo 149.1.13ª de la Constitución).

En este nuevo marco regulatorio de la RAP se establece, en primer lugar y como obligación directa de los productores de productos envasados, la exigencia de inscribirse en el Registro de Productores de Productos y la obligación de remitir anualmente información a dicho Registro sobre los productos envasados puestos por ellos en el mercado nacional (tras la inscripción, se les asignará un número de registro, que deberá figurar en sus facturas de ventas, en las que además deberán identificar la contribución efectuada a los sistemas de RAP, de manera claramente diferenciada).

Por otro lado, entre las obligaciones de RAP se establecen unos objetivos de reciclado de residuos de envases más estrictos (con un calendario gradual de aplicación, de acuerdo con la nueva Directiva de envases), así como nuevos objetivos de recogida separada (no previstos en la normativa europea, si bien como veremos, sí se contemplan en el proyecto de nuevo Reglamento UE de envases) cuyo incumplimiento implicará que los sistemas de RAP tengan que asumir mayores obligaciones financieras respecto de los residuos de envases recuperados en fracciones diferentes de la recogida separada y la obligación de implantar SDDR obligatorios para botellas incluidas en el ámbito de la Directiva SUP de aguas minerales y de manantial, zumos, néctares, mezcla de frutas y hortalizas recién exprimidas, concentrados para disolución, bebidas refrescantes, energéticas, isotónicas y bebidas alcohólicas (con la peculiaridad, en esto último, de que, además de las botellas de plástico, en el SDDR obligatorio se incurrían también las latas y envases de cartón para bebidas de estos productos, para garantizar la viabilidad técnica, ambiental y económica de la implantación de estos sistemas). Y, por último, destaca la posibilidad de implantar sistemas de RAP de carácter voluntario y lo que tal vez va a ser una de sus novedades de mayor impacto: la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor a los envases comerciales e industriales (hasta ahora acogidos a un régimen excepcional menos exigente) cuyos sistemas de RAP deberán estar constituidos antes del 31.12.2024 (los sistemas de RAP ya existentes, como los de envases domésticos, deberán adaptarse al nuevo marco regulatorio antes del 30.06.2024).

En el nuevo Real Decreto sobre envases y residuos de envases destaca una completa regulación de la responsabilidad ampliada del productor; el establecimiento de medidas de fomento de la prevención y de la reutilización; y una muy completa regulación de los sistemas de depósito, devolución y retorno.

El segundo aspecto a destacar del reciente RD 1055/2022 es el establecimiento de medidas de fomento de la prevención y de la reutilización. No obstante, sin entrar en mayores detalles que deberían ser objeto de análisis en un estudio más detallado, hay que señalar que, siguiendo las recomendaciones del Consejo de Estado, la norma configura estas exigencias con un carácter de “aspiracionales”, de manera que, en los aspectos esenciales (como es el caso de los objetivos de reutilización) no implican obligaciones individualizadas sobre personas o empresas concretas.

Y, por último, la norma contempla una muy completa regulación de los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR) tanto los que se deberán implantar obligatoriamente (como hemos dicho, en el caso de envases reutilizables y de incumplimiento de objetivos de recogida separada de determinados residuos de envases de plástico) como los que los envasadores decidan libremente implantar con carácter voluntario. En todo caso, los SDR se deberán gestionar a través de sistemas de RAP (individuales o colectivos).

2. El proyecto de Reglamento UE de envases y residuos de envases

El pasado 30 de octubre se hizo público el texto articulado de la propuesta de Reglamento UE de envases y residuos de envases, configurado (al igual que la actual Directiva de envases) como norma de mercado interior (no de medio ambiente) y por tanto, armonizadora, y su condición de Reglamento implica con efecto directo, que apenas deja margen para que los Estados lo complementen. Y ello precisamente porque su finalidad es reforzar la aplicación harmonizada de las normas relativas a la puesta en el mercado de envases y la posterior gestión de sus residuos. Se persigue así evitar las disfuncionalidades que generan las diferencias regulatorias existentes en la actualidad entre los distintos países de la UE en esta materia.

Aunque todavía no es una propuesta formal de la Comisión europea, la iniciativa fue lanzada como texto articulado el pasado 30 de octubre de 2022, en un proceso de consulta pública y su definitiva aprobación supondrá la derogación de la vigente Directiva 94/62, relativa a los envases y los residuos de envases.

El proyecto es una norma extensa y compleja, con previsiones que regulan muy en detalle determinadas obligaciones, pero cuya concreción, sin embargo, se sujeta al desarrollo de numerosos actos delegados que deberá adoptar la Comisión europea para hacer aplicable este Reglamento. El grueso de las novedades, que afectan más a los fabricantes de envases y a los distribuidores (incluidas las plataformas de comercio electrónico) que a los envasadores sujetos a responsabilidad ampliada del productor (RAP), se concentra en el cumplimiento de los llamados “requisitos de sostenibilidad”, es decir, los requisitos que deberán observarse para el diseño de los envases (en materia de reciclabilidad, sobre-envasado y reutilización), para poder ser puestos en el mercado (previa evaluación de su conformidad y obtención de la llamada declaración UE de conformidad) junto con las nuevas obligaciones de marcado de tales envases (incluido el llamado pasaporte digital o QR).

El grueso de las novedades del proyecto de Reglamento europeo de envases y residuos de envases, afecta más a los fabricantes de envases y a los distribuidores que a los envasadores sujetos a responsabilidad ampliada del productor y se concentra en el cumplimiento de los llamados “requisitos de sostenibilidad”.

Mas allá de los nuevos objetivos de prevención de la generación de residuos de envases que trae consigo el proyecto de Reglamento UE (objetivos netamente aspiracionales, al igual que vimos que ocurre en el caso del RD 1055/2022), los dos aspectos tal vez más relevantes son los relativos al reciclado y la reutilización.

Así, se establecen nuevos criterios de reciclabilidad que deberán observarse en el diseño de los envases para que sean susceptibles de ser reciclados, no solo en teoría sin sobre todo en la práctica, criterios que deberán ser empleados para la ecomodulación de las cantidades que cobren los sistemas colectivos de RAP  por cada productos envasados que pongan en el mercado sus empresas adheridas (las conocidas coloquialmente en España como “tarifas del punto verde”). A partir de 2028 los contenedores de recogida de residuos de envases deberán llevar un etiquetado que permita identificar en cuál se debe depositar cada residuo sujeto a obligación de recogida separada.

Por otro lado, las nuevas obligaciones y objetivos en materia de reutilización afectan principalmente a los envases de transporte, por un lado, y a los envases primarios y secundarios del sector de la hostelería y la alimentación, por otro. Su gestión se deberá seguir haciendo mediante sistemas de reutilización que se contemplan con carácter obligatorio (los sistemas de devolución y retorno), pero solo para botellas de bebidas de plástico y recipientes de metal y siempre que no se cumplen determinados objetivos de recogida separada para estos materiales (al igual que, como vimos, ya se establece en el RD 1055/2022).

Por último, es preciso señalar que las medidas sobre responsabilidad ampliada del productor en el proyecto son muy limitadas y están en la línea de lo ya establecido en España en el  RD 1055/2022, que, como se aprecia, las tuvo en cuenta a pesar de que ni siquiera se conocía el texto del proyecto de Reglamento europeo.

3. Otras normas europeas en proyecto

En estos momentos, en el seno de la UE se está trabajando sobre nuevos proyectos normativos en materia de economía circular, entre los que conviene destacar la revisión de la “Directiva Marco de residuos” de 2018, sobre la que todavía no hay un texto articulado conocido (se prevé que se haga público durante 2023) por lo que no podemos avanzar las posibles novedades que introducirá.

Además, la propuesta de revisión de la Directiva 91/271 sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas, propone incorporar dos nuevos regímenes de RAP para los medicamentos de uso humano incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2001/83 por la que se establece un código comunitario sobre medicamentos para uso humano y para productos cosméticos incluidos en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 1223/2009 sobre productos cosméticos. Los productores de estos medicamentos y fármacos deberán asumir la totalidad de coste del tratamiento cuaternario de las aguas residuales urbanas necesario para eliminar los microcontaminantes resultantes de los residuos generados por estos productos y los subsiguientes costes de monitorización, los costes de recogida y verificación de los productos que se hayan comercializado y otros costes necesarios para cumplimiento de la RAP.

Por último, se encuentra en un avanzado estado de elaboración la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a las pilas y baterías y sus residuos, que derogará la Directiva actualmente vigente.

4. Proyectos estatales en materia de economía circular

En lo que se refiere a las iniciativas normativas que deben acometerse en España en materia de economía circular, de manera muy inmediata se deberán aprobar las normas reglamentarias de adaptación a la Ley 7/2022 de los flujos de productos sometidos a RAP distintas de los envases (fundamentalmente, neumáticos de reposición y aceites industriales) así como la aplicación de la RAP a productos contemplados en la Directiva SUP también distintos de los envases, como los productos del tabaco con plástico, vasos para bebidas, toallitas húmedas, globos o artes de pesca. Y, en fin, aunque en la Ley 7/2022 se establece un plazo de tres años, también deberá acometerse en un corto periodo de tiempo el inicio de la elaboración de las normas reglamentarias para la aplicación de la RAP  a productos no previstos en la normativa europea, como el textil (incluido calzado), muebles y enseres, plásticos de uso agrario y residuos sanitarios.

Artículo de Pedro Poveda, Ana Orondo y Eduardo Orteu. Grupo de Sostenibilidad de Gómez Acebo & Pombo Abogados