El modelo concesional en la depuración de aguas, la experiencia de Aragón

El Gobierno de Aragón puso en marcha en el año 2004 el Plan Especial de Saneamiento y Depuración, que contemplaba el modelo de concesión de obra pública durante 20 años como herramienta fundamental para lograr la adecuación de los vertidos de aguas residuales urbanas a las Directivas Europeas y a la propia legislación autonómica y estatal. También recurrió a este modelo de colaboración público-privado en 2008 para impulsar un nuevo plan, el Plan de Depuración Integral del Pirineo Aragonés. En este artículo haremos un balance de lo que han supuesto ambos planes en la depuración de las aguas residuales en Aragón.

Aragón es una de las comunidades autónomas pioneras en actuaciones de protección y restauración del medio ambiente, uno de cuyos aspectos más destacados es la depuración de las aguas residuales urbanas. En 1989 el Plan Director de Saneamiento de Aragón se adelantó a la Directiva 91/271/CEE, y sirvió de base para redactar casi 80 proyectos de depuradoras de los núcleos mayores. 

Posteriormente, , se aprobó la Ley 9/1997, de 2 de noviembre, de Saneamiento y Depuración de las Aguas Residuales de la Comunidad Autónoma de Aragón. En desarrollo de esta Ley, se redactó y aprobó por el Gobierno de Aragón el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (PASD), en 2001. Este Plan preveía la depuración de las poblaciones de más de 1.000 habitantes equivalentes para el año 2005, siendo más ambicioso que la directiva europea que fijaba el umbral en 2.000 he. 

Aragón es una de las comunidades autónomas pioneras en actuaciones de protección y restauración del medio ambiente, uno de cuyos aspectos más destacados es la depuración de las aguas residuales urbanas y el Plan Aragonés de Saneamiento y Depuración (PASD) de 2001.

Ante la imposibilidad de la administración de realizar la inversión directamente, se optó por un sistema de concesión de obra pública en el que la empresa concesionaria redacta el proyecto constructivo, ejecuta la obra y explota las instalaciones durante un plazo de 20 años. Además, al optar por el modelo concesional, dichas infraestructuras no son consideradas como un activo de la Administración con la consecuente deuda como contrapartida, porque se han transferido a los concesionarios los riesgos inherentes al objeto del contrato, ya que el concesionario percibe unos ingresos en función del caudal de agua depurado que sale de la planta y con esos ingresos hace frente a la amortización y financiación de la obra y a los costes de explotación.

El Plan Especial de Saneamiento y Depuración contaba con una inversión total de 1.016 millones de euros y el modelo por el que se desarrolló fue el sistema de concesión de obra pública, conforme a lo previsto en la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas. Aproximadamente una tercera parte del importe se destinaba a inversión, otro tercio a explotación y el tercio restante a gastos financieros.

Contemplaba 171 actuaciones distribuidas en 13 zonas, de las cuales 130 eran depuradoras y el resto colectores que conectan con depuradoras existentes. Las infraestructuras serían construidas mediante el sistema de concesión de obra pública por las empresas adjudicatarias, encargadas de la construcción y explotación de las instalaciones durante un periodo de 20 años. 

Finalmente, mediante el Plan Especial de Depuración se ejecutaron 119 EDAR, el 91% de las previstas, bajo el sistema concesional, quedando únicamente pendientes de ejecutar 11 actuaciones de las que seis ya han sido construidas directamente por el Instituto Aragonés del Agua; el resto se encuentran en ejecución o en licitación.

Este Plan supuso para Aragón conseguir en un breve plazo que el 90% de los vertidos de aguas residuales fueran conformes a las condiciones de vertido marcadas por los organismos de cuenca con competencia en Aragón, Ebro, Júcar y Tajo, por lo que podemos hablar de un modelo de éxito.

Este Plan supuso para Aragón conseguir en un breve plazo que el 90% de los vertidos de aguas residuales fueran conformes a las condiciones de vertido marcadas por los organismos de cuenca con competencia en Aragón, Ebro, Júcar y Tajo, por lo que podemos hablar de un modelo de éxito que se ha desarrollado durante veinte años a satisfacción de la administración local y autonómica. Ahora que finaliza en 2028 el plazo de concesión de las primeras instalaciones construidas, tenemos el reto desde la administración de dar continuidad a la eficiente gestión de estas instalaciones, así como acometer las necesarias mejoras después de esos veinte años de funcionamiento.

EDAR de la Aglomeración de Panticosa, Sandinies,  Escarrilla, Tramacastilla de Tena y El Pueyo de Jaca

Con este Plan en plena ejecución, en 2008 el Ministerio de Medio Ambiente encomendó a la Comunidad Autónoma la ejecución de las instalaciones de depuración de los núcleos pirenaicos, declaradas de interés general, y el desarrollo de la depuración integral de Aragón en el marco del Plan Nacional de Calidad de las Aguas 2007.

En su virtud, el Gobierno de Aragón se comprometía a ejecutar todas las obras del Plan de Depuración Integral del Pirineo Aragonés aprobado en 2008. El modelo diseñado para su ejecución era el mismo que el implementado para el Plan Especial de Saneamiento y Depuración, y el compromiso presupuestario asumido por el Gobierno de Aragón fue de 358 millones de euros, a ejecutar durante 20 años (desde 2010 a 2030). En orden a su ejecución, el Gobierno de Aragón licitó cuatro contratos que agrupaban las actuaciones a realizar por criterios geográficos, siguiendo el eje de los principales ríos pirenaicos.

Las licitaciones se lanzaron en 2008 y 2009 y los contratos se firmaron en 2009 y 2010. Sin embargo, en esta ocasión no se reprodujo el éxito del plan anterior: Los contratos sufrieron diversas vicisitudes debidas fundamentalmente a la grave crisis económica de esos años, que generó gran impacto en la ejecución de los proyectos, ya que las previsiones de construcción de instalaciones y de financiación de los concesionarios se habían hecho con parámetros muy diferentes, tanto en lo relativo al crecimiento de las poblaciones como en cuanto a las condiciones de financiación de las sociedades que se constituyeron tras las adjudicaciones. Esta situación, unida a las dificultades que en algunas zonas se presentaron para la obtención de los terrenos o los cambios de ubicación por razones sobrevenidas, generalmente relacionadas con la orografía del terreno y la afección a elementos del dominio público y sus zonas de protección, supuso un considerable retraso en la ejecución de las previsiones.

Todo ello dio como resultado un considerable retraso en la ejecución de las obras, de tal forma que en 2016 solamente se había ejecutado el 10% de la inversión prevista mediante el modelo concesional, con 20 EDAR construidas y operativas. Ante esa situación de parálisis, se intentó la modificación de los cuatro contratos, con el fin de adaptar los proyectos a las necesidades reales. Sin embargo, los expedientes de modificación se cerraron en 2017 debido a que las modificaciones que se precisaban afectaban a condiciones esenciales de los contratos, por lo que se optó por proceder a su rescisión. 

Los catorce contratos concesionales que están en ejecución no han sido en estos años objeto de grandes controversias judiciales, más allá de que una concesionaria instó la resolución en 2012-2013 y no se le concedió, y otras incidencias de revisión de precios y tarifas al amparo de la legislación, que se han resuelto satisfactoriamente para ambas partes. Los contratos del Pirineo que se rescindieron fueron objeto de reclamación de indemnizaciones en vía contencioso-administrativa, que se limitó a reconocer las indemnizaciones por gastos realizados en la ejecución parcial del contrato, pero no las solicitadas en concepto de lucro cesante, con lo que también se cerraron de forma satisfactoria.

No obstante, a pesar de las dificultades, el Plan Especial del Pirineo ha tenido la virtualidad de dotar a la administración de los proyectos y, en algunos casos, de los terrenos necesarios para poder acometer las inversiones, y hacerlo además con una planificación que permita posteriormente obtener una mayor eficiencia en la posterior gestión de estas instalaciones agrupándolas en sectores que permitan obtener economías de escala en la dotación de personal y medios técnicos necesarios para su explotación por contrato.

El modelo concesional ha supuesto en Aragón un impulso definitivo a la depuración de las aguas bajo la fórmula de colaboración administrativa entre la Administración General del Estado, la Administración autonómica y los titulares de los vertidos, los Ayuntamientos, con un modelo de concertación económica con la empresa privada que ha permitido ofrecer un servicio homogéneo y de calidad con la construcción y explotación de unas EDAR que suponen mas de la mitad de todas las gestionadas por el IAA.

Para el resto de las actuaciones previstas, y una vez rescindidos los contratos de concesión, se han acometido las actuaciones que afectan a más de 1.000 habitantes equivalentes directamente por el Instituto Aragonés del Agua a través de contratos de obra en las anualidades comprendidas entre 2019 y 2024, mientras que el resto de actuaciones han pasado a ser de iniciativa municipal y amparadas en las convocatorias de subvenciones que para este objetivo lanza anualmente el Gobierno de Aragón.

EDAR de Torla-Ordesa

Como conclusión de esta exposición podemos decir que el modelo concesional ha supuesto en Aragón un impulso definitivo a la depuración de las aguas residuales bajo la fórmula de colaboración administrativa entre la Administración General del Estado, la Administración autonómica y los titulares de los vertidos, los Ayuntamientos, con un modelo de concertación económica con la empresa privada que ha permitido ofrecer un servicio homogéneo y de calidad con la construcción y explotación de unas EDAR que suponen mas de la mitad de todas las gestionadas por el IAA.