Economía circular y responsabilidad del productor del residuo

Autor: Luis Palomino • Secretario General de ASEGRE

Artículo publicado en el número 203 Noviembre/Diciembre 2017

La Unión Europea está finalizando las negociaciones del paquete legislativo de economía circular (PEC). La meta principal es aumentar el reciclaje de residuos hasta el 70% en 2030, partiendo del 44% actual. Además, el PEC establecerá nuevos objetivos, figuras y disposiciones para reducir la producción de residuos, el aprovechamiento de los subproductos, la reintroducción como productos de residuos ya tratados en el ciclo productivo, así como la reducción de forma significativa del depósito en vertedero de residuos. De hecho, en el desarrollo de la directiva de vertederos, se debate que para 2030, una cantidad inferior a entre 5 y 10 % de los residuos municipales producidos se depositen en los mismos. En el caso de los residuos peligrosos se prima la seguridad del tratamiento y, por ello, no se contemplan objetivos de este tipo.

ASEGRE, como representante de los gestores de residuos peligrosos y de eliminación de residuos industriales no peligrosos, comparte la necesidad que marcan las instituciones europeas de avanzar hacia una gestión de mayor calidad, así como de poner en valor la capacidad de este sector a la hora de evitar emisiones de gases de efecto invernadero gracias a la reutilización y reciclaje de los residuos. 

No se puede olvidar nuestro papel en el tratamiento de residuos industriales no peligrosos, ni la aportación de los gestores que descontaminan residuos peligrosos previamente a su valorización, retirando contaminantes para su posterior eliminación, consiguiendo de esta forma una mayor calidad de las materias recicladas y reduciendo su contenido en sustancias peligrosas. 

Esto ha quedado reflejado en el debate de la revisión de la directiva de residuos, que incide en la recogida separada de aquellos residuos que, por su peligrosidad, pudieran afectar a la reciclabilidad de los residuos domésticos, como es el caso de los aerosoles, pinturas, barnices, disolventes y productos de limpieza. Además, se plantea la posibilidad de que los Estados tomen las medidas necesarias para que, cuando lo estimen oportuno, los residuos peligrosos sean descontaminados de sustancias peligrosas en su contenido para facilitar su valorización. 

Asimismo, la Unión Europea reconoce la existencia de sustancias peligrosas en los edificios. Para ello, presentó la Comisión un Protocolo de gestión de residuos de construcción y demolición que recomienda la identificación y retirada de los residuos peligrosos, como operación previa a la demolición, una cuestión que también previsiblemente contemplará la directiva de residuos.   

La aplicación del paquete legislativo de economía circular en España

El cumplimiento de los objetivos del PEC supondrá la realización de nuevas inversiones para lograr tratamientos de mayor valor añadido que contribuyan a recuperar cada vez mayor cantidad de residuos. Y para lograr una amortización de todas estas inversiones, los empresarios necesitarán seguridad jurídica y unidad de mercado, dos asuntos que no se acaban de abordar de forma homogénea en todo el país y que resultan claves para una mejor calidad de la gestión de los residuos y el desarrollo del sector.

Nuestro país enfrenta problemas que abarcan desde la deficiente clasificación de los residuos y la falta de armonización de los criterios de gestión, hasta la disparidad fiscal entre Comunidades Autónomas. Como resultado, las autorizaciones de las instalaciones y asignación de las operaciones de tratamiento no son equivalentes en todo el territorio nacional. Además, resulta necesario mejorar la trazabilidad para que cada residuo reciba el tratamiento adecuado a sus características, con la mejor tecnología disponible, y en una instalación autorizada para ello. Estas cuestiones deberán abordarse en primer lugar mediante la colaboración entre las administraciones competentes. 

Pero desde ASEGRE también consideramos que un elemento fundamental para mejorar en todos los puntos descritos anteriormente sería que el productor asuma un mayor grado de responsabilidad a lo largo de la cadena de gestión. Así lo recomienda el estudio sobre la gestión de los residuos peligrosos en la Unión Europea, realizado a lo largo de 2017 por la consultora Bipro-Ramboll para la Comisión Europea. La implementación en España de esta recomendación involucraría a los productores y gestores en la calidad de la gestión, además de reducir la necesidad de control de la gestión.

El régimen de responsabilidad del productor del residuo viene contemplado en el artículo 15 de la Directiva 2008/98/CE sobre los residuos, dejando a los Estados miembro que decidan los casos en que el productor:

• Conserva la responsabilidad a lo largo de la cadena de tratamiento.
• Comparte la responsabilidad hasta el tratamiento final, incluso con la entrega a gestores intermediarios (responsabilidad compartida). 
• Delega la responsabilidad con la entrega al gestor autorizado (responsabilidad delegada).

La responsabilidad compartida está claramente establecida en estados como el francés y el alemán. En el Reino Unido se refiere a “Duty of care”, que supone la obligación del productor de realizar la entrega a un gestor que cumpla con los requisitos legales. Resulta de interés el documento guía “Waste Duty of Care Code of Practice” 1 del Department for Environment, Food & Rural Affairs, que da a conocer entre productores y gestores la obligación almacenar los residuos de forma segura, asegurarse de que se gestionan de manera responsable y únicamente se entreguen a las empresas autorizadas. Y en el caso de Italia y Portugal, están vigentes regímenes legales que guardan semejanzas con el español. 

Es importante recalcar que el régimen de responsabilidad del productor no debe considerarse de modo aislado, sino que también tiene una importancia decisiva en el funcionamiento de los sectores de gestión de residuos, la organización administrativa y competencial del Estado en cuestión, en la que los órganos competentes autorizan las instalaciones, controlan la gestión e inspeccionan las instalaciones.

Por ello resulta interesante comparar estos regímenes legales con la estructura administrativa de cada uno de estos Estados y analizar la capacidad de garantizar la gestión adecuada del conjunto, formado por la estructura administrativa de los Estados y el régimen de responsabilidad del productor de sus legislaciones de residuos.

Normalmente se asume que una estructura centralizada, como es el caso de la francesa, facilita el control de la gestión por la posibilidad de armonizar los criterios de gestión. No obstante también encontramos países descentralizados, como Alemania, en el que existen estructuras que favorecen la coordinación de las administraciones competentes. Es el caso del Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA)2. El LAGA se fundó el 2 de julio de 1963. Su objetivo es garantizar que la legislación sobre residuos en Alemania se aplique de la manera más uniforme posible. Para este propósito, LAGA promueve el intercambio de información y experiencias entre el gobierno federal y los estados federales. Además desarrolla disposiciones legales y representa los intereses del país en foros internacionales.

Como se puede comprobar, tanto Francia como Alemania, dos estados diversos que alcanzan altos niveles de calidad en la gestión de los residuos, comparten una definición clara de la responsabilidad compartida del productor y demuestran que sus sectores de gestión de residuos logran una mayor homogeneidad y autorregulación del sector. 

La revisión del régimen de responsabilidad del productor llevaría a una mejora considerable en la gestión de los residuos y en la sensibilidad ambiental en España. Además reduciría los riesgos de sanciones por parte de la unión Europea y evitaríamos las malas prácticas acaecidas en los últimos años, que han entrañado riesgo para la salud de las personas y han impactado negativamente en nuestro medio ambiente. De esta forma se favorecería el desarrollo de la inversión, la innovación y el empleo en las actividades de gestión de residuos.