Reflexiones sobre la nueva Ley de Residuos

Próximos a que la nueva ley de referencia para nuestro sector vea la luz, desde el Laboratorio de Ideas sobre Residuos (LIR) han querido preguntar a voces autorizadas en la materia para que pudiesen contribuir con sus opiniones. Tal vez sean coincidentes con muchas otras ya aportadas al borrador del texto, pero se expone a modo de ejercicio de síntesis que sin duda podrá ayudar a una mejor visualización de diferentes aspectos de interés.

Su orientación se refiere al planteamiento previo de los aspectos positivos del anteproyecto de ley, las carencias observadas y los aportes de interés a considerar adicionalmente. Como respuesta, se han obtenido una docena de opiniones, integrando al mundo académico, a la administración pública, distintas patronales del sector, sistemas de responsabilidad ampliada el productor, entidades sociales y consultoras especializadas.

 

Contexto de referencia

A modo introductorio, es importante poner de manifiesto algunas particularidades y cuestiones que se desprenden de la lectura del texto del anteproyecto de ley (APL).

En primer lugar, y trazando la comparativa con la todavía vigente ley marco, el anteproyecto de ley es más extenso, intenso y minucioso en sus contenidos, con 90 artículos en 10 títulos (además de 16 anexos). Y son de reseñar los títulos nuevos referidos a la prevención de residuos (Título II), a los plásticos (Título V) y al impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables (Título VIII).

Se celebra especialmente el dedicado a la prevención de la generación, a pesar de que su inclusión tiene un alcance reducido, integrando disposiciones genéricas y meramente programáticas, pero no mecanismos para exigir el cumplimiento de las previsiones y, en su caso, exigir responsabilidades.

El APL amplía las medidas para el cumplimiento de la jerarquía de residuos, manteniendo su carácter potestativo, ejemplificativo o incentivador, si bien hubiese sido conveniente que muchas de esas medidas se hubieran establecido con carácter obligatorio, al menos, para determinadas cuestiones, como, por ejemplo, la contratación pública.

En este sentido, se apunta como mero formalismo, pero que arrastra interpretaciones y consideraciones, la utilización reiterada del término “podrá”, en lugar de “deberá”, lo que aducen que resta fuerza a lo regulado y produce inseguridad jurídica. También se considera que el texto muestra una excesiva preocupación conceptual hacia determinados términos y acepciones, aunque sin embargo otros aspectos clave se quedan sin una definición expresa, como es el caso del concepto de economía circular, o de la diferencia entre los residuos municipales, domésticos y comerciales, por ejemplo.

A juicio de los entrevistados, no se aprecian instrumentos jurídicos verdaderamente innovadores que conduzcan a un cambio de modelo, ni que estén directamente vinculados con la lucha contra el cambio climático, a pesar de que sí se abre a la inclusión de la producción y consumo, aspectos hasta el momento no incorporados a las normas sobre residuos.

En definitiva, los sectores más críticos la tildan de norma más continuista que rupturista con respecto a la legislación actualmente vigente. Es decir, parecería más un paso en el camino que una apuesta decidida por el cambio y la convergencia hacia la economía circular.

Lo anterior, acrecentado además por el retraso en la trasposición de la legislación europea, lo cual estaría propiciando cierta fragmentación normativa e incertidumbre respecto al grado de armonización que alcanzaremos con respecto al marco europeo.

 

¿Cuáles son los puntos fuertes del APL?

La primera reflexión en este apartado sería que el APL, en esencia, atiende a dos de las principales preocupaciones de los ciudadanos: el medio ambiente y la economía, que en esta norma se dan la mano. Y para materializarlo, se evidencian los siguientes puntos:

1. La propuesta de un modelo organizativo para garantizar que todos los agentes de la cadena de valor estén representados y sean escuchados. Es decir, se ahonda en la definición de roles y responsabilidades de los intervinientes, algo clave para compatibilizar sostenibilidad y competitividad.

2. Se introducen objetivos más definidos que los vigentes hasta el momento, si bien se trata de una mera traslación de los expuestos en la Directiva 2018/851. De cualquier modo, se reconocen como realmente ambiciosos, cuantitativa y cualitativamente. Para alinearse con ellos, el texto propone, precisamente, a la economía circular como eje conductor en materia de prevención de la generación, facilitando el impulso al ecodiseño, al objeto de reducir la generación de residuos, aumentar la reutilización y alcanzar la plena reciclabilidad.

3. Esta norma es la bisagra que posibilitará el cálculo real para su cumplimiento, de manera homogeneizada con el resto de Estados Miembros. En este sentido, el APL adopta medidas para garantizar que los residuos sean objeto de preparación para la reutilización, de reciclado o de otras operaciones de valorización, a partir del impulso a su recogida separada, aunque en algún caso le falta concreción.

4. El refuerzo y estandarización de determinados conceptos, lo cual era necesario en algunos supuestos, como es el caso de los residuos alimentarios y la reducción de su despilfarro o el uso de agua embotellada, la prohibición de destruir excedentes de producción o el alargamiento de la vida de los productos existentes. Cuestiones incardinadas de alguna manera con la economía social, ya con una extensa trayectoria en el desarrollo de actividades vinculadas a la preparación para la reutilización.

5. El nuevo enfoque otorgado a los subproductos y el fin de condición de residuos. De este modo, APL solventa una de las trabas reconocidas, relativa a la ralentización de los trámites administrativos, donde, particularmente para el caso del reconocimiento del fin de condición de residuo, se faculta a las comunidades autónomas para que puedan reconocer la aplicación de esta figura en una autorización otorgada al gestor de residuos. A pesar de esto, se desaprovecha la ocasión para aclarar la convivencia con las autorizaciones vinculadas a las órdenes ministeriales previas, así como también para salvaguardar la libre competencia de estos materiales en otros Estados Miembros.

6. Haber observado definitivamente la atención a la recogida selectiva y tratamiento diferenciado de la fracción orgánica, incluyendo también al compostaje en proximidad (doméstico y comunitario) como una vía válida de gestión computable. Se discrepa, sin embargo, en que los digestos de los tratamientos por digestión anaerobia se sitúen a la altura del compost, cuando ni siquiera han sido incluidos en las normativas específicas de fertilizantes o de sustratos.

7. La inclusión de un título específico dedicado a la reducción de los plásticos de un solo uso, si bien algunas voces critican que no se le haya dotado de una regulación propia. Importante destacar que, en algunos aspectos, el APL vaya más allá de lo plasmado en la norma de referencia.

En relación a los envases de plásticos no reutilizables, es aplaudida la incorporación de aspectos impositivos de fiscalidad ambiental. A pesar de ello, se considera que deberían haberse incluido también incentivos al reciclaje para generar y promover un mercado interno estable de materias primas secundarias. De cualquier modo, se espera que la introducción de cualquiera de los impuestos que se proponen respete los sistemas de canon existentes a día de hoy en diferentes territorios, pero que también atiendan a los posibles desequilibrios económicos contractuales para los sistemas públicos de tratamiento.

8. La modificación de la responsabilidad del productor pasando de responsabilidad delegada a responsabilidad compartida, que sin duda blindará la cadena de gestión completa de los residuos y contribuirá a reducir las malas prácticas. Aun así, para valorar como fortaleza (o, todo lo contrario) lo que supone la responsabilidad ampliada del productor, habrá que dejarla en cuarentena hasta su regulación específica por Real Decreto. Por el momento, se remite a ampliar las obligaciones, regulando de forma más detallada qué comporta y estableciendo más mecanismos de control y transparencia.

9. La regulación del registro de producción y gestión de residuos, en el que se incorpore la información procedente de las comunidades autónomas para mejorar la trazabilidad y transparencia en la gestión de los distintos flujos.

 

¿Cuáles son las debilidades del APL?

Particularmente, preocupa que, a pesar de contar con una Estrategia Española de Economía Circular, el texto del APL no defina este concepto, más si cabe cuando implica a la producción y al consumo, vinculantes en la producción de residuos. Otros aspectos que se destacan por parte de los entrevistados serían los siguientes:

1. No incorpora la definición de residuos municipales, únicamente relacionada con el cómputo de los objetivos, siendo desvinculada de las competencias sobre los residuos domésticos. Conviene también mejorar el de la consideración de residuo peligroso.

2. Que el propio marco conceptual no atienda a la racionalidad en la pretendida jerarquía de residuos y que no se fijen objetivos ambiciosos de reducción de residuos en origen, la reutilización o la eliminación de la toxicidad de los envases de alimentación, cuestiones importantes para converger con las políticas europeas. Para ello, se apunta que podrían establecer incentivos a la utilización de envases reutilizables, así como objetivos vinculantes de reutilización y de manera independiente a los de reciclado.

3. Los nuevos condicionantes que se establecen para subproductos y fin de condición de residuo, si bien se consideran como una modificación necesaria y dinamizadora, los desarrollos autonómicos podrían generar un mercado fraccionado y limitarían la actividad de las empresas dedicadas a la gestión de los residuos, motivo por el cual se solicita una uniformidad a nivel estatal y un mercado único, incluso regulando el fin de condición de residuos bajo un procedimiento simplificado, para que esos materiales pudiesen considerarse como materias primas secundarias.

En ese mismo sentido se reclama agilizar las resoluciones de los procedimientos de autorización para que las empresas sigan siendo competitivas en el entorno actual, eliminando su discriminación desde las entidades locales.

4. Las entidades locales se colocan en el centro de las miradas, para dinamizar demasiadas acciones que requerirán del apoyo que permita alcanzar su consecución.

Se deberían reforzar las exigencias de coordinación entre las administraciones territoriales, con la finalidad, especialmente, de que los procesos de planificación autonómico integren de modo más intenso la participación efectiva de las entidades locales para garantizar la coherencia en la traslación y asunción de los objetivos generales, donde la disponibilidad y el acceso a la información sea completa, fiable y de calidad, desde la transparencia y el control riguroso.

Con todo ello, quedaría blindada la cooperación y coordinación entre los niveles nacional, regional y local, priorizando esfuerzos y extendiendo la universalidad de procedimientos de actuación y trazabilidad.

5. No se regulan los sistemas de depósito, devolución y retorno (SDDR), así como también se pasa por alto la necesaria obligación de contar con un registro específico y transparente de los productos envasados que se ponen en el mercado, pormenorizado a nivel de cada Comunidad Autónoma, lo cual se entiende como un aspecto clave para tener unos datos fiables de cumplimiento de los objetivos.

Se espera que el desarrollo reglamentario de la gestión de los envases, que el APL no cubre, pueda marcar una vía alternativa y complementaria de este modelo con respecto a los de responsabilidad ampliada del productor, afectando a toda la cadena de gestión.

 

¿Qué se podría añadir al APL?

Este capítulo irá en consonancia con las debilidades apuntadas, por lo que aquí se remarcan en algún caso, a la par que también se proponen otras alternativas de interés. Serían las siguientes:

1. La necesidad de que la norma incorpore más instrumentos y medidas que la hicieran más aplicable y, en consecuencia, que permitieran lograr que se cumpliera efectivamente con la filosofía de gestión planteada. En particular, se apunta la posibilidad de priorizar la valorización energética frente al depósito en vertederos, para el que sí se tendrían unas referencias, pero no así para la primera, supeditada a una mera resta entre el vertedero y el reciclaje.

2. No queda suficientemente remarcado el régimen a aplicar a los sistemas de responsabilidad ampliada del productor y su funcionalidad, que queda relegada al desarrollo normativo posterior. Se solicita una articulación específica que derive a que los SCRAP asuman el coste total de la gestión de los residuos que le son competencia, y no entendido únicamente como los sobrecostes producidos, de manera que compensen eficientemente a los entes locales.

Por parte de los SCRAP, se reclama garantizar el principio de eficiencia, quedando margen para aprovechar aún más su potencial para, por ejemplo, impulsar la innovación, la digitalización y la incorporación de las PYME a la economía circular.

3. La necesaria ampliación de los sistemas de responsabilidad ampliada, impulsando los referidos a flujos como los residuos voluminosos y los muebles en particular, o las colillas, entre otros, para paliar, en la medida de lo posible, su abandono incontrolado y unos costes de gestión que, en la mayoría de los casos, derivan en las administraciones locales. Debería abrirse la posibilidad de debatir el interés común para la creación de un mayor número de SCRAP.

4. En relación con lo anterior, se solicita que la nueva ley permita desarrollos particulares más ambiciosos. En este sentido, se subraya que, por ejemplo, la responsabilidad ampliada del productor es una cuestión específicamente ambiental, por lo que las comunidades autónomas disponen de competencia para desarrollar normativa propia con el fin de completar y mejorar la norma básica estatal, sin disminuir el nivel de exigencia y de protección ambiental exigido.

También se sugiere la posibilidad de que las administraciones puedan acogerse a la figura de la reserva de mercado, presente en la Ley 9/2017, para impulsar una mejor recuperación de los residuos, amparándose en el papel, no solo ambiental sino también social, de los gestores.

5. Es preciso regular a los sistemas de depósito, devolución y retorno, sin menoscabo de que se pueda desarrollar posteriormente.

Diversas voces abogan por contemplar este modelo, puesto que aporta mucha más calidad y cantidad de material, optando así a una recuperación de recursos más integrada, facilitando así las estadísticas de cumplimiento de objetivos.

6. Se debería reforzar el control y la vigilancia, haciéndolo extensivo a toda la cadena de valor del reciclaje, incluyendo a los productores. Y en el caso de la gestión a nivel local, se solicita incluso que se pudieran incorporar indicadores armonizados a nivel estatal para el seguimiento e intervención de los contratos de servicios. A partir de esto, se podrían establecer previsiones destinadas a reforzar la necesaria colaboración entre administraciones para garantizar el cumplimiento de objetivos.

Para ello, se propone la creación de un observatorio o agencia estatal de residuos y economía circular que garantice la medida, calidad y fiabilidad de los datos de gestión de residuos, facilite la coordinación de agentes y aporte el necesario respaldo técnico y científico necesario para la toma de decisiones.

7. Se solicita la adaptación de ayudas a las actividades de empresas y organizaciones que trabajan en pro de la jerarquía de residuos, así como que se contemplase el establecimiento de la reducción del IVA en productos procedentes de procesos de preparación para la reutilización.

8. En relación a la gestión de los suelos contaminados, se debería reconocer, como establecen varias normas adicionales de protección autonómica, los llamados “suelos alterados”, así como la distinción entre las “contaminaciones históricas” y las “contaminaciones nuevas”. Esto elevaría a legislación básica la intervención previa en base al principio de prevención, dando así respuesta a una reclamación histórica.

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