La fiscalidad en el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados
La fiscalidad en el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados
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28-09-2021
Por Ignasi Puig Ventosa, ENT Medio Ambiente y Gestión
La jerarquía de los residuos forma parte de la política europea de residuos desde hace décadas. El vertido y la incineración de residuos figuran en los escalones más bajos de la pirámide, por su peor desempeño ambiental. Este peor desempeño se explica por unos mayores costes ambientales (en forma de contaminación de las aguas, de la atmósfera, agotamiento de recursos, etc.), los cuales no son soportados por sus responsables (gestores y usuarios), sino trasladados a la sociedad en su conjunto. Es un caso claro de lo que en economía se conoce como “externalidad” y se considera una de las razones de asignación ineficiente de los recursos por parte del mercado.
Evitar estas externalidades o trasladarlas a sus responsables, por tanto, no solo ocasionaría una evidente mejora ambiental, sino que mejoraría la economía para el conjunto de la sociedad. Esta es la racionalidad para aplicar medidas de fiscalidad ambiental.
Sin embargo, España se sitúa a la cola de Europa (puesto 26 de 27 países) en cuanto al peso que suponen los impuestos ambientales respecto del PIB (en 2019, UE-27: 2,37%; España: 1,77%) (Eurostat, 2021). Este retraso se manifiesta también en el ámbito de la economía circular.
La variedad de tipos impositivos sobre los tratamientos finalistas puede generar una debilidad que complique excesivamente la gestión.
No cabe duda de que la ausencia de aplicación de instrumentos de fiscalidad ambiental se encuentra entre las causas del nefasto desempeño de España en materia de residuos, que ha quedado muy lejos de cumplir el objetivo legal de reciclar el 50% de los residuos municipales en 2020, y está en mala posición para cumplir los objetivos fijados quinquenalmente hasta 2035.
Es en este contexto que el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados incluye –por primera vez en una ley estatal sobre este tema– diversas medidas de fiscalidad ambiental que a continuación se comentan y valoran.
Descripción de las medidas fiscales incluidas en el Proyecto de Ley
El Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados incluye tres medidas fiscales importantes: un impuesto sobre los tratamientos finalistas (vertido e incineración), un impuesto especial sobre los envases de plástico y algunas disposiciones en materia de tasas de residuos.
a) Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos
En 2015 y posteriormente en 2018 (Comisión Europea, 2015; 2018), la Comisión Europea definió como clave para la política de residuos en España la creación de un impuesto sobre los tratamientos finalistas. La gran mayoría de países de la Unión Europea dispone de tributos de este tipo y se ha demostrado que existe una correlación entre el coste de los tratamientos finalistas (que viene muy condicionado por la existencia de estos gravámenes) y los niveles de reciclaje alcanzados (Watkins et al., 2012).
En España existen diversas iniciativas autonómicas de impuestos similares, pero con una enorme disparidad, tanto en relación con los residuos gravados (p.e. en 2020 solo 4 CCAA gravaban el vertido de residuos municipales), como en relación con los tipos impositivos (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2021). De hecho, en la mayoría de CCAA o no existe impuesto alguno o solamente grava algunos tipos concretos de residuos. En este sentido, es positiva la creación de un impuesto estatal sobre el vertido y la incineración de residuos.
El art. 91 del Proyecto de Ley define que el contribuyente será quien realice el hecho imponible, mientras que el sustituto del contribuyente será el gestor de la instalación, quien deberá repercutir el importe sobre el contribuyente. Este es el modelo ya seguido en la mayoría de cánones autonómicos y tiene por objeto facilitar la gestión.
Se prevén hasta 19 tipos impositivos, en función del tipo de residuo e instalación (art. 93.1). Entre los más destacados cabe mencionar los siguientes: vertido de residuos municipales (40 €/t), vertido de rechazos de residuos municipales (30 €/t), vertido de residuos peligrosos (entre 5 y 8 €/t), vertido de residuos inertes (entre 1,5 y 3 €/t), incineración de residuos municipales (20 €/t) o incineración de rechazos de residuos municipales (15 €/t).
Las CCAA podrán incrementar los tipos impositivos (art. 93.2) y la recaudación del impuesto se asignará a las CCAA en función del lugar donde se realicen los hechos imponibles gravados por el mismo (art. 97).
En la Memoria justificativa de la inclusión del Impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos y la incineración de residuos en el Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados se preveía una recaudación de 790 MM€ por vertido y 45 MM€ por incineración.
b) El impuesto especial sobre los envases de plástico
En diciembre de 2020 el Consejo de la Unión Europea aprobó como recurso propio en el presupuesto 2021-2027 una contribución nacional basada en los residuos de envases plásticos (Consejo de la Unión Europea, 2020). Esta contribución entró en vigor el 1 de enero de 2021 y se calcula aplicando un tipo de 0,80 €/kg a los residuos de envases plásticos no reciclados, es decir, al total de residuos de envases plásticos menos los residuos de envases plásticos reciclados, de acuerdo con la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases.
Se espera que signifique una aportación global al presupuesto de la Unión Europea de unos 7.000 MM € anuales. Se estima que a España le corresponderá una contribución anual de 400-650 MM € (Wood Mackenzie Chemicals, 2021; Centres for European Policy Network, 2021), aunque sobre estos importes se le aplicará una reducción de 142 MM € anuales, por tener la renta nacional bruta (RNB) por debajo de la media europea.
El tipo impositivo sobre los envases de plástico debería reflejar el impacto ambiental y esto no lo hace el impuesto en la actual propuesta. Tanto en el impuesto como en las tarifas de RAP haría falta una eco-modulación de las tarifas.
Aunque la medida no obliga a los Estados a trasladar esta cantidad sobre el sector, diferentes países están valorando la creación de impuestos similares a nivel nacional. En el caso de España, el Proyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados (art. 67-83) prevé la creación del impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables, a razón de 0,45 euros por quilogramo (art. 78).
Estarían sujetos al impuesto la fabricación, importación o adquisición intracomunitaria de los referidos envases, no así su exportación. La base imponible estaría constituida por la cantidad de plástico no reciclado, expresada en kilogramos, contenida en los productos que forman parte del ámbito objetivo del impuesto (art. 77.1). La cantidad de plástico reciclado contenida en los productos debería ser certificada mediante una entidad acreditada para emitir certificación al amparo de la norma UNE-EN 15343:2008 (art. 77.3).
Mientras que contribución europea genera un incentivo a los Estados Miembros para incrementar el reciclaje de envases de plástico, la propuesta de impuesto estatal favorecería que los sujetos pasivos (fabricantes e importadores) tuviesen incentivos para aumentar la cantidad de plástico reciclado en sus envases.
Ambos instrumentos estimulan de forma indirecta la recogida selectiva. En el primer caso, el Estado podría favorecer la recogida selectiva como elemento para facilitar el reciclaje, que es lo que permite reducir el pago de la contribución nacional. En el segundo caso, el estímulo que tienen los contribuyentes para aumentar el contenido en plástico reciclado incrementará la demanda de una recogida selectiva de calidad.
c) Tasas de residuos y pago por generación
El artículo 11.3 del Proyecto de Ley establece que “En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, (...) las entidades locales establecerán, en el plazo de dos años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía”.
Es decir, se establece:
• el carácter obligatorio de las tasas o figura cobratoria equivalente,
• la obligatoriedad que dicha figura sea no deficitaria,
• una enumeración de costes que deben tenerse en cuenta,
• que permita implantar sistemas de pago por generación.
De forma complementaria, el Anexo V del Proyecto de Ley, enumera diversos “ejemplos de instrumentos económicos y otras medidas para incentivar la aplicación de la jerarquía de residuos”, entre los que en el punto 2 se incluyen los sistemas de pago por generación de residuos “que impongan tasas a los productores de residuos según la cantidad real de residuos generados y proporcionen incentivos para la separación en origen de los residuos reciclables y para la reducción de los residuos mezclados”.
Otro aspecto que aborda el Proyecto de Ley en cuanto a las tasas de residuos se encuentra en la Disposición Final octava, que modifica el artículo 24 del texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, al que se le añade un apartado 6 con la siguiente redacción:
«6. Las entidades locales podrán establecer mediante ordenanza una bonificación de hasta un 95 por ciento de la cuota íntegra de las tasas o en su caso, de las prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario, que se exijan por la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos para aquellas empresas de distribución alimentaria y de restauración que tengan establecidos, con carácter prioritario, en colaboración con entidades de economía social carentes de ánimo de lucro, sistemas de gestión que reduzcan de forma significativa y verificable los residuos alimentarios, siempre que el funcionamiento de dichos sistemas haya sido previamente verificado por la entidad local.»
Valoración
Globalmente, es positivo que el Proyecto de Ley incorpore en la legislación estatal sobre residuos –finalmente y tras décadas de retraso– medidas de fiscalidad ambiental. A continuación, se hace una valoración de diferentes aspectos de los tres instrumentos incluidos:
Las diferentes medidas propuestas en el Proyecto de Ley supondrán un impulso a la creación y mejora de las tasas de residuos. Por el contrario, es tímida la mención al pago por generación, puesto que tan solo se indica que las tasas deben permitir su implantación, sin establecerla con carácter obligatorio.
Impuesto sobre los tratamientos finalistas
En cuanto a los tipos impositivos, sorprende la variedad de tipos impositivos, bastante mayor que en cualquiera de los impuestos autonómicos existentes y que la mayoría de impuestos similares europeos. Puede ser una debilidad que complique excesivamente la gestión. Desde un punto de vista teórico, la razón de tipos impositivos diferentes debería ser la diferente incidencia ambiental del hecho gravado y parece que esto no es así en este caso.
Los tipos impositivos propuestos sobre el vertido están a un nivel intermedio europeo (por debajo de los países más avanzados, pero por delante de muchos otros), mientras que los tipos sobre la incineración situarían a España en el pelotón delantero en esta materia, puesto que se trata de un impuesto menos común en la UE.
Por otro lado, los tipos propuestos sobre residuos municipales son más altos que los existentes en todas las Comunidades Autónomas (con la excepción de Catalunya, donde ya son superiores y donde hay tipos aprobados hasta 2024 que ensancharán más la diferencia). En cambio, en el caso del vertido de residuos industriales, la mayoría de Comunidades Autónomas con impuesto tiene situados los tipos impositivos por encima de la propuesta estatal.
Impuesto especial sobre los envases de plástico
Sería deseable que el coste de la recaudación de la contribución estatal se repercutiera íntegramente sobre el sector. De acuerdo con la Memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados, en su apartado Impacto Económico General, “la cantidad de plástico contenida en los envases puestos en el mercado asciende a 1.643.659.621 kilogramos y la cantidad de plástico no reciclado contenido en dichos envases es de 1.091.336.265 kilogramos” (Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, 2021). Aplicando el tipo impositivo a esta base imponible se obtiene una recaudación estimada anual de unos 491 millones de Euros. Parecería, por lo tanto, que los dos instrumentos obtendrían unos ingresos similares.
Aun así, la teoría económica indica que el tipo impositivo debería reflejar el impacto ambiental y esto no lo hace el impuesto en la actual propuesta. Es evidente que diferentes tipos de plástico comportan consecuencias diferentes (sirva de ejemplo comparar los plásticos compostables con el EPS –poliestireno expandido–), como también lo es el efecto ambiental o sobre la reciclabilidad que comporta el uso de diferentes aditivos o colorantes.
Considerando que en 2018 se pusieron en el mercado estatal 46.112 millones de unidades de envases de plástico (Ecoembes, 2018) y considerando la recaudación antes indicada, cada unidad de envase de plástico pagaría de media aproximadamente 0,01 €. Las tarifas de responsabilidad ampliada del productor (RAP) son del mismo orden de magnitud y no han servido como incentivo a la adopción de envases más ecológicos, por lo que este impuesto tampoco es de esperar que lo logre por sí solo. Tanto en el impuesto como en las tarifas de RAP haría falta una eco-modulación de las tarifas.
Tasas de residuos
Las tasas de residuos ya son mayoritarias en España, pero aún hay un pequeño porcentaje de municipios que no las tiene establecidas (Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos, 2020). Para ellos será relevante la obligación de instaurarlas prevista en el Proyecto de Ley.
Sin embargo, más relevante es la obligatoriedad que dicha tasa no sea deficitaria, puesto que esto es algo que no se da hoy mayoritariamente. De acuerdo con el Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2020), el actual grado de cobertura de costes podría situarse entre el 60 y el 66%.
Por otro lado, el Proyecto de Ley enumera diversos costes que deben tenerse en cuenta, algunos de los cuales –como el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de vertederos– no son hoy generalmente considerados.
Globalmente se cree que estas diferentes medidas supondrán un impulso a la creación y mejora de las tasas de residuos. Por el contrario, es tímida la mención al pago por generación, puesto que tan solo se indica que las tasas deben permitir su implantación, sin establecerla con carácter obligatorio.
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Referencias
Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados (2021) Proyecto de Ley de residuos y suelos contaminados. 28 de mayo de 2021. https://www.congreso.es/public_oficiales/L14/CONG/BOCG/A/BOCG-14-A-57-1-C1.PDF
Centres for European Policy Network (2021). The “EU Plastic Tax”. cepInput No 3. https://www.cep.eu/fileadmin/user_upload/cep.eu/Studien/cepInput_EU_Plastic_Tax/cepInput_EU_Plastic_Tax.pdf
Comisión Europea (2018) Informe de alerta temprana para España. SWD(2018) 425 final. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52018SC0425&from=EN
Consejo de la Unión Europea. Decisión (UE, Euratom) 2020/2053 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 sobre el sistema de recursos propios de la Unión Europea y por el que se deroga la Decisión 2014/335/UE, Euratom. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/?uri=CELEX%3A32020D2053
Ecoembes. Informe Oficial 2018 a las Administraciones Públicas. 2018.
European Commission (2015) Roadmap - Spain (report within the context of the Municipal Waste Compliance Promotion Exercise 2014-5). https://ec.europa.eu/environment/pdf/waste/framework/facsheets%20and%20roadmaps/Roadmap_Spain.pdf
Eurostat. (2021) Environmental tax revenues https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_ac_tax/default/table?lang=en
Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico (2021) Memoria del análisis de impacto normativo del Anteproyecto de Ley de Residuos y Suelos Contaminados.
Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2020) Las tasas de residuos en España 2020. https://www.fiscalidadresiduos.org/wp-content/uploads/2020/10/Tasas_2020.pdf
Observatorio de la Fiscalidad de los Residuos (2021) Impuestos al vertido y a la incineración de residuos https://www.fiscalidadresiduos.org/?page_id=39
Watkins, E., Hogg, D., Mitsios, A., Mudgal, S., Neubauer, A., Reisinger, H., Troeltzsch, J., Van Acoleyen, M. (2012) Use of economic instruments and waste management performances. https://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/final_report_10042012.pdf
Wood Mackenzie Chemicals (2021) Impact of the upcoming EU non-recyclable plastic packaging levy on the flexible packaging market. Insight Wood Mackenzie Chemicals. January 2021.
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