En el núcleo de los esfuerzos contemporáneos destinados a impulsar la sostenibilidad, la economía circular emerge como un pilar central en el marco de las políticas europeas y nacionales. Este enfoque estratégico, que aboga por la reutilización y reciclaje, la prolongación de la vida útil de los productos y la gestión eficiente de los recursos, se posiciona como respuesta integral a los desafíos ambientales, al mismo tiempo que impulsa la eficiencia económica y la innovación. Para profundizar en esta materia, hablamos con Ismael Aznar Cano, Socio de Medio Ambiente y Clima de PwC Tax & Legal, quien comparte su conocimiento y análisis sobre la evolución, desafíos y oportunidades que rodean la transición hacia un modelo económico más circular. De la mano del experto con más de veinte años de carrera dedicados a las políticas ambientales, tanto en la Administración del Estado como en la Comisión Europea, exploramos la influencia de la economía circular en las políticas europeas y su aplicación concreta en España.
¿Cómo percibe el papel de la economía circular y su impacto en las políticas actuales de la Unión Europea en términos de sostenibilidad y desarrollo económico?
No cabe duda de que la Unión Europea ha posicionado a la economía circular como uno de los ejes fundamentales de su agenda ambiental y económica. La implementación de prácticas circulares no solo contribuye a la reducción de la presión sobre los recursos naturales, las emisiones de gases de efecto invernadero y el volumen de residuos; sino que también impulsa la eficiencia, la competitividad y la autonomía estratégica. Por este motivo, no resulta extraño que la economía circular este presente en normativas clave, como la Critical Raw Materials Act o que la primera regulación de residuos, cuya revisión propuso el colegio de comisarios actual con el fin de reforzar la circularidad, fuera la de baterías.
¿Cuál es el significado estratégico de este cambio de paradigma? ¿Cómo puede la economía circular contribuir eficazmente a objetivos relacionados con la eficiencia en el uso de los materiales, el aprovechamiento de materias primas secundarias y la descarbonización de la economía?
La economía circular se erige como un cambio de paradigma estratégico al promover la utilización prolongada de productos y materiales, fomentando la durabilidad, reparabilidad, la posibilidad de una segunda vida y el reciclado cuando otras opciones ya no son viables. Aprovechar al máximo los bienes que ya hemos producido y las materias primas que ya hemos extraído nos permite ganar eficiencia, generar ahorros sustanciales y reduce la necesidad de iniciar nuevamente el ciclo de producción, extracción y procesamiento de recursos vírgenes, con el consiguiente ahorro energético. Este enfoque no solo conlleva beneficios económicos, sino que también evita emisiones y la generación de residuos, que, de lo contrario, podrían convertirse en fuentes adicionales de emisiones. Resulta evidente la interconexión entre la eficiencia en el uso de materiales, la gestión adecuada de residuos y la mitigación del cambio climático.
"La implementación de prácticas circulares no solo contribuye a la reducción de la presión sobre los recursos naturales, las emisiones de gases de efecto invernadero y el volumen de residuos; sino que también impulsa la eficiencia, la competitividad y la autonomía estratégica"
¿Existen áreas específicas en las que se deba poner mayor énfasis para maximizar los beneficios a nivel estratégico para la Unión Europea?
En la actualidad, nos hallamos inmersos en una carrera hacia la transición verde y digital, que requiere del uso de materias primas con las que, a menudo, no contamos en Europa. La Unión Europea es plenamente consciente de esta realidad, reconociendo la competencia existente por estos recursos y, en consecuencia, ha dirigido su atención hacia el fortalecimiento de la circularidad asociada a estas materias primas críticas. No obstante, es imperativo impulsar la economía circular en diversas áreas, abarcando desde materiales de construcción hasta plásticos y textiles, entre otros.
En el campo de la transición energética, la economía circular desempeña un papel fundamental. Por ejemplo, el buen aprovechamiento de ciertos biorresiduos se revela esencial para la generación de biogás y el desarrollo de combustibles sostenibles para la aviación. También la economía circular abarca aspectos como la reutilización de recursos hídricos, fundamental para preservar nuestra autonomía alimentaria, en el contexto de adaptación al cambio climático.
Realizando un recorrido histórico por la regulación europea en materia de economía circular, ¿cuáles han sido las normativas o revisiones más destacadas de la última década? ¿Cómo ha evolucionado en el tiempo la ambición de Europa en este ámbito?
En el año 2015, la Comisión Europea lanzó su primer Plan de Acción para la Economía Circular. En ese contexto, se llevó a cabo la revisión de diversas directivas en materia de residuos en 2018, a las que se sumó la adopción de la Directiva de plásticos de un solo uso en 2019. Este conjunto de medidas representó un esfuerzo para fortalecer el marco normativo a fin de impulsar la circularidad, siempre desde la perspectiva de mejorar la gestión de residuos.
Sin embargo, las iniciativas más recientes, como el Reglamento de baterías, el de ecodiseño y el de envases (estos dos últimos aún en proceso de tramitación), marcan un cambio significativo en el enfoque, tratándose de propuestas que buscan abordar la circularidad desde su origen, centrándose en el diseño de los productos. Esta evolución representa un enfoque verdaderamente circular, integral y, por ende, más ambicioso. Además, se opta por el reglamento frente a la directiva, buscando una mayor armonización y reconociendo que regular productos en lugar de residuos tiene una incidencia clara en el mercado interior. Este cambio refleja no solo una política centrada en la gestión de residuos, sino también una transformación hacia una perspectiva más amplia que afecta a una de las piedras angulares de la Unión Europea: la libre circulación de mercancías.
¿Cómo evalúa la implementación y cumplimiento de todas estas políticas por parte de España?¿Cómo evoluciona la transición hacia modelos de economía circular en nuestro país respecto a otros países europeos?
España acumulaba un retraso en la transposición del paquete normativo de la Unión Europea de 2018, pero ha logrado ponerse al día de manera encomiable entre 2020 y 2022 con la aprobación de la Ley 7/2022 y más de media docena de reales decretos. Durante mi última etapa en el Ministerio, tuve la fortuna de participar en este esfuerzo. Aunque es temprano para evaluar el impacto de estas últimas normas, entre las que se incluyen la nueva Ley de Residuos, reales decretos de vertederos, de envases, etc., lo cierto es que, en términos de transición hacia modelos más circulares, puedo afirmar que desde el sector privado se percibe un notable interés por mejorar la circularidad de los productos. Las empresas realizan importantes esfuerzos para mantenerse informadas y anticipar los desarrollos normativos que puedan afectarles directa o indirectamente. Una regulación ambiciosa moviliza la acción empresarial en pro de modelos más circulares.
"Las propuestas de normativas más recientes buscan abordar la circularidad desde su origen, centrándose en el diseño de los productos"
¿Cuáles considera han sido las disposiciones clave o enfoques estratégicos adoptados en nuestro país para impulsar la transición circular?
En los últimos años, en España se ha aprobado un amplio elenco de normas para impulsar una mejor gestión de residuos, que fortalezca la circularidad. Destacaría el esfuerzo por asegurar una gestión más eficiente, mediante la revisión y extensión de los esquemas de responsabilidad ampliada del productor (RAP) y la penalización de alternativas de gestión más ineficientes y contaminantes, utilizando mecanismos como la ecomodulación (por ejemplo, para envases) o la fiscalidad, en especial con el impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos y la incineración. Algunos podrán argumentar que nuestras acciones se centran en la gestión del residuo en lugar de abordar el diseño del producto, como vemos que hace ahora la Unión Europea; sin embargo, la razón detrás de esta perspectiva es clave: la necesidad de evitar la fragmentación del mercado interior lleva a que el esfuerzo regulatorio deba realizarse a nivel europeo en lugar de nacional.
¿Cuáles son los desafíos regulatorios más significativos para España en esta materia? ¿Cómo hemos de enfrentarlos y qué oportunidades identifica?
España debe profundizar en las reformas ya emprendidas, que no es poco. La Ley de Residuos de 2022 abre la puerta a varios desarrollos reglamentarios pendientes. Por ejemplo, aún están en espera de desarrollo los regímenes de Responsabilidad Ampliada del Productor (RAP) para diversos flujos, como textil, muebles y voluminosos, plásticos agrarios no envases o artículos plásticos de un solo uso. Asimismo, se espera regulación sobre los residuos de construcción y demolición. Sería conveniente además, considerar un incremento del impuesto sobre vertederos para mejorar su eficacia.
Además, España juega un papel relevante en el desarrollo de la normativa comunitaria en materia de economía circular, especialmente en estos últimos meses de Presidencia del Consejo de la UE, en los que, con gran esfuerzo por parte del equipo del Ministerio se han sacado adelante acuerdos clave, como el relativo al Reglamento de Envases. Por supuesto, las nuevas normas europeas que surjan deberán implementarse en España en los próximos años, lo que añade un componente adicional a la importancia de la agenda regulatoria.
No obstante, a pesar de estos desafíos regulatorios, se identifican oportunidades en la gestión más eficiente de los recursos, que garantiza la autonomía estratégica y la competitividad, al mismo tiempo que contribuye a la reducción de los impactos ambientales.
"La necesidad de evitar la fragmentación del mercado interior lleva a que el esfuerzo regulatorio deba realizarse a nivel europeo en lugar de nacional"
Si nos fijamos en indicadores como la tasa de circularidad de los materiales en la UE que ofrece Eurostat, el avance es mínimo en el conjunto, y además existen grandes diferencias entre los países. ¿Qué está fallando?
Efectivamente, los datos nos ofrecen a menudo una dosis de realidad y nos hacen ver la complejidad del problema. Las mejoras en las tasas son mínimas y, cuando se producen, lo hacen a un ritmo muy lento. Los datos relativos a la prevención de residuos también son significativos ya que, a pesar de los avances en la gestión, el aumento constante en la generación dificulta el progreso.
Las transformaciones necesarias son profundas puesto que requieren de un cambio de paradigma. La sociedad actual sigue manteniendo tasas de consumo y generación de residuos que ejercen una presión excesiva sobre el medio ambiente. Por tanto, abordar la crisis ecológica global que atraviesa el planeta, implica un cambio de hábitos, que no resulta en absoluto fácil de impulsar.
"España debe profundizar en las reformas ya emprendidas. La Ley de Residuos de 2022 abre la puerta a varios desarrollos reglamentarios pendientes, por ejemplo, en materia de RAP"
¿Qué países (y por qué) están avanzando más rápidamente en esta transición? ¿Qué sectores o industrias están a la cabeza de esta transformación?
Si nos basamos, por ejemplo, en la tasa de circularidad mencionada anteriormente, observamos que países como Países Bajos, Bélgica o Francia lideran en Europa con los mejores datos y destacan por ser países avanzados, comprometidos con la economía circular. Sin embargo, al considerar otros indicadores como la generación de residuos per cápita o las tasas de reciclaje, los países no siempre coinciden en el liderazgo.
En cuanto a los sectores, algunas industrias como el acero, el aluminio, el papel o el vidrio han logrado tasas de circularidad muy elevadas. Por otro lado, hay sectores que enfrentan desafíos significativos, como el plástico o el textil, pero donde se está trabajando activamente para realizar avances importantes, impulsados en gran medida por la presión regulatoria y el escrutinio público.
Centrando la atención en el PERTE de Economía Circular, ¿cree que existe suficiente financiación para abordar de manera integral los desafíos planteados por la transición hacia una economía circular? ¿Considera que los programas y sus bases reguladoras están adecuadamente diseñados para maximizar el impacto y la eficacia de las iniciativas en este ámbito tan relevante?
Dada la magnitud del reto que tenemos por delante, es complicado hablar de financiación suficiente. Si bien el respaldo público es bienvenido y crucial para dar señales, también es necesario movilizar financiación privada. En el caso del PERTE de Economía Circular las bases y convocatorias responden a un esquema de subvenciones clásico, muy condicionado por el régimen de ayudas de estado de la UE, lo que ha retrasado su implementación y limitado su ambición. Sería deseable que la UE proporcionara una mayor flexibilidad en este sentido.
Considero además que convendría explorar la posibilidad de articular incentivos a través de vías fiscales, con menores costes de gestión. El diseño de este enfoque no es sencillo, pero del mismo modo que se incrementa la presión fiscal sobre conductas desaconsejables como el depósito en vertedero, cabría beneficiar fiscalmente a quienes apuesten realmente por la circularidad. En cualquier caso, con programas como los PERTEs, se evidencia la dificultad para trazar una línea que permita identificar los conceptos financiables que realmente suponen un impulso a la circularidad y no se limiten a ser meras ayudas a una inversión productiva “business as usual”.
"Abordar la crisis ecológica global que atraviesa el planeta implica un cambio de hábitos que no resulta en absoluto fácil de impulsar"
¿Qué oportunidades concretas pueden aprovechar las empresas en la transición hacia la economía circular y cuáles son los principales retos que enfrentan? ¿Se observan ejemplos específicos en el ámbito empresarial que destaquen en este contexto?
La economía circular ofrece oportunidades significativas para las empresas, incluida una mayor eficiencia y acceso a materiales con alta demanda. Además, observamos que las exigencias regulatorias están generando un creciente interés por determinados materiales reciclados.
Las oportunidades en este ámbito son diversas e incluyen mejoras en el diseño de productos para hacerlos duraderos o fácilmente reciclables; en la logística y los servicios asociados a la preparación para la reutilización y a la reparabilidad; o en la servitización, con ejemplos como el car sharing, que son ya una realidad en nuestras ciudades.
¿Cuáles son las tendencias emergentes en el ámbito de la economía circular que deberíamos estar observando en los próximos años?
No soy un entusiasta de sacar la bola de cristal y hacer predicciones, porque hay muchas posibilidades de equivocarse; sin embargo, creo que en los próximos años observaremos avances en áreas como la servitización (sustitución de productos por servicios), la digitalización y las tecnologías de datos aplicadas a la economía circular, así como la incorporación de material reciclado en productos. Y a riesgo de ser un tanto agorero, creo que serán avances, desafortunadamente, más lentos y tímidos de lo que necesitamos, no tanto por la velocidad del cambio en sí, sino por la dimensión del reto que enfrentamos.
"En los próximos años observaremos avances en áreas como la servitización, la digitalización y las tecnologías de datos aplicadas a la economía circular, así como la incorporación de material reciclado en productos"
Desde su perspectiva, ¿cómo cree que evolucionará la legislación y las políticas relacionadas con la economía circular en el futuro, tanto a nivel europeo como nacional? ¿Vamos por buen camino?
Creo que el camino es el correcto. Se necesita una mayor ambición y la regulación debería seguir esa dirección, pero al mismo tiempo, necesitamos planteamientos prácticos y asimilables por parte de las empresas. Quizá sea una especie de cuadratura del círculo. Como he mencionado anteriormente, hemos pasado de poner el foco en los residuos a hacerlo, además, en el ecodiseño. Creo que seguiremos avanzando en esa dirección, ya que es crucial en el contexto de un mercado único como el de la Unión Europea.
Adicionalmente, nos queda el reto de la prevención: reducir significativamente la generación de residuos. Y esto pasa, como antes apuntaba, por un desafío muy complejo, que es el del cambio de hábitos. Citando a Platón, “la mayor riqueza es contentarse viviendo con poco”. No nos olvidemos de recuperar, también, a los clásicos: durabilidad garantizada.
