Revisión de la planificación hidrológica: urgente necesidad de mejora

Los resultados de las evaluaciones de la planificación hidrológica en España del primer ciclo 2009-2015 han determinado que más del 50% de todas nuestras aguas están en mal estado y la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 24 de octubre de 2013, ha considerado que la transposición ha sido incompleta o parcial respecto de ciertas cuencas intracomunitarias del Reino de España. Por ello, adquiere especial relevancia el actual proceso participativo relativo a los borradores de planes hidrológicos correspondientes al segundo ciclo 2015-2021 y la necesidad de tener en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Observatorio de las Políticas del Agua en España y de las Comunicaciones sobre esta materia de la Comisión Europea.

La aplicación de la Directiva Marco del Agua (DMA) (2000/60/CE) se basa en la adopción por los Estados miembros de una serie de medidas viables de una forma transparente y participativa. Los Estados miembros deben incluir un resumen de esas medidas (establecidas en sus “programas de medidas” o PDM) en sus planes hidrológicos de cuenca (PHC). De acuerdo con el calendario establecido por la DMA, en el primer ciclo de planificación los Planes debieron estar aprobados en 2009 y se planteaba la primera revisión en 2015 y, posteriormente, cada seis años. El segundo ciclo de planificación hidrológica corresponde al 2015 – 2021, con lo cual actualmente se encuentran en fase de exposición pública los borradores de los planes hidrológicos de las demarcaciones españolas correspondientes a este segundo ciclo de planificación.

Los PDM consisten en una serie de medidas básicas y obligatorias, algunas de ellas adoptadas en el marco de directivas anteriores a la DMA y otras específicas de la DMA, en particular las relativas a: la protección de las aguas subterráneas contra la contaminación y el deterioro (Directiva 2006/118/CE); las normas de calidad ambiental en el ámbito de la política de aguas (Directiva 2008/105/CE); la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (Directiva 91/676/CEE); el tratamiento de las aguas residuales urbanas (Directiva 91/271/CEE); las emisiones industriales (Directiva 2010/75/UE); la calidad de las aguas destinadas al consumo humano (Directiva 98/83/CE); la gestión de la calidad de las aguas de baño (Directiva 2006/7/CE); la evaluación y gestión de los riesgos de inundación (Directiva 2007/60/CE); el marco de acción comunitaria para la política del medio marino (Directiva 2008/56/CE); el marco de la actuación comunitaria para conseguir un uso sostenible de los plaguicidas (Directiva 2009/128/CE). Además, los Estados miembros están obligados a adoptar medidas suplementarias si resultan necesarias para alcanzar los objetivos ambientales.

En España, la DMA fue transpuesta al ordenamiento jurídico español mediante el artículo 129 de la Ley 62/2003 de 30 de diciembre de medidas fiscales, administrativas y del orden social que modifica el texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio. Respecto a la cuestión del ámbito de la Planificación hidrológica, se dictó el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, que aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica, en el que se contiene el desarrollo de las modificaciones introducidas en el texto refundido de la Ley de Aguas en los aspectos relativos a la planificación hidrológica de la Directiva 2000/60/CE que, por su excesivo detalle, no fueron incorporados en la transposición de rango legal. El reglamento citado fue modificado parcialmente por el Real Decreto 1161/2010, de 17 de septiembre.

Como complemento a los reales decretos citados, el desarrollo de la Ley de Aguas en materia de planificación hidrológica se llevó a cabo mediante la Orden ministerial ARM/2656/2008, de 10 de septiembre que aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica, y que a su vez es modificada por la Orden ARM/1195/2011, de 11 de mayo. El objeto de esta instrucción es el establecimiento de los criterios técnicos para la homogeneización y sistematización de los trabajos de elaboración de los planes hidrológicos de cuenca, conforme a lo establecido en el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007 con un ámbito de aplicación limitado a los Planes Hidrológicos de las cuencas Intercomunitarias.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Sentencia de 24 de octubre de 2013, considera que la transposición ha sido incompleta o parcial respecto de ciertas cuencas intracomunitarias, por lo que declara que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre, al no haber adoptado todas las medidas necesarias para transponer los artículos 4, apartados 8, 7, apartados 2, y 10, apartados 1 y 2, y el Anexo V, sección 1.3 y subsección 1.4.1, incisos i) a iii), de dicha Directiva, al que se remite su artículo 8, apartado 2, por lo que atañe a las cuencas hidrográficas intracomunitarias de distintas Comunidades Autónomas.

Concretamente, la denominada planificación hidrológica en España, a partir de las directrices de la Directiva Marco del Agua para el período 2009-2015 tendría que haber concluido en los momentos actuales. A pesar de todo, según concluye el “Informe de Evaluación del primer ciclo de planificación hidrológica en España en aplicación de la DMA” del Observatorio de las Políticas del Agua (OPPA), de octubre de 2014, varias son las cuestiones que empiezan a presentársenos, en lo que al estado de nuestras aguas se refiere. Nuestros ríos, humedales, acuíferos, lagos y aguas de transición y costeras, y los ecosistemas asociados a ellos, están muy deteriorados. Las evaluaciones realizadas han determinado que más del 50% de todas nuestras aguas están en mal estado, bien por deterioro de su estado ecológico -por extracciones excesivas, alteraciones de los cauces, “represamiento” de las aguas, etc.-, bien por contaminación química. Como consecuencia hemos puesto en peligro la capacidad de estos ecosistemas de seguir proporcionándonos el agua en la cantidad y calidad que necesitamos.

En cuanto a la valoración de los borradores de Planes hidrológicos de las demarcaciones españolas correspondientes al segundo ciclo de planificación (2015-2021), del informe de evaluación del OPPA de marzo 2015 destacamos su valoración respecto a dos puntos clave. El primero, sobre la “justificación de exenciones”, sobre la cual señala que la aplicación de las exenciones sigue sin justificarse de forma adecuada en ninguno de los planes. Y ello, a pesar que una justificación adecuada es absolutamente esencial, como recuerda la sentencia del Tribunal Supremo hecha pública el 9 de marzo de 2015, que ha anulado el dragado del Guadalquivir, previsto en el plan hidrológico del Guadalquivir vigente, por suponer una nueva modificación no justificada en los términos exigidos por el artículo 4.7 de la Directiva.

El segundo, sobre los “Programas de Medidas”, con respecto al plan anterior se constata una disminución general en el presupuesto de los Programas de Medidas, con reducciones del 40% o más (Guadalete-Barbate, Cuencas Mediterráneas Andaluzas, Guadalquivir y otras), justificadas por la existencia de recortes presupuestarios. Sin embargo, dicha reducción no afecta por igual a todas las medidas, sino que se concentra sobre todo en las medidas ambientales (caso entre otros de la demarcación de Guadalete-Barbate), mientras que las actuaciones de satisfacción de las demandas sufren menos recortes presupuestarios (por ejemplo, en la demarcación de Tinto, Odiel y Piedras las actuaciones de satisfacción de las demandas son las únicas que no sufren recortes). En ninguna de las demarcaciones se ha evaluado la eficacia de las medidas del plan vigente, ni se analizan medidas alternativas a las planteadas, como las de gestión de la demanda, que son insignificantes, ni se justifican las medidas incluidas con un análisis coste?eficacia.

En cuanto a las Demarcaciones Hidrográficas Intracomunitarias, destacamos el estado de tramitación en las que se encuentran las de las Comunidades Autónomas de Andalucía y Cataluña, teniendo en cuenta la necesidad de dar cumplimiento a lo ordenado en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea referida de 24 de octubre de 2013.

En este sentido, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía dictó la «Orden de 15 de diciembre de 2014, por la que se declaran de aplicación en las Demarcaciones Hidrográficas Intracomunitarias de Andalucía la Instrucción de Planificación Hidrológica aprobada por la Orden ARM/2656/2008, de 10 de septiembre y modificada por la Orden ARM/1195/2011, de 11 de mayo, para dar cumplimiento a la sentencia de 24 de octubre de 2013, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea». Dicha Orden tenía como objetivo cumplir de forma transitoria las obligaciones derivadas de la sentencia con el fin de tener tiempo suficiente para adaptar el contenido de las Instrucciones a las especificidades de las cuencas intracomunitarias de Andalucía. Habiendo finalizado ya los trabajos de adaptación de estas Instrucciones de Planificación Hidrológica, el 13 de marzo de 2015 se publicó en el BOJA la Orden de 11 de marzo de 2015, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que se aprueba la Instrucción de Planificación Hidrológica para las Demarcaciones Hidrográficas Intracomunitarias de Andalucía

En cuanto a Cataluña, hay que decir que la planificación hidrológica del distrito de cuenca fluvial de Cataluña, correspondiente al segundo ciclo (2016-2021), está integrada por el Plan de gestión del distrito de cuenca fluvial de Cataluña (2016-2021) y su Programa de medidas. El Programa de medidas se acompaña de un Plan económico-financiero y del estudio ambiental estratégico. El periodo de información pública de estos planes y documentos tiene una duración de 6 meses a contar a partir del día siguiente de la publicación del correspondiente anuncio en el DOGC (18/03/2015 al 18/09/2015).

Finalmente, y con el fin de que se puedan tener en cuenta en la elaboración de dichos planes hidrográficos españoles e intercomunitarios correspondientes al ciclo 2015-2021, queremos hacer mención a las conclusiones y recomendaciones de la COM (2015) 120 final de 9 de marzo de 2015, sobre la Directiva Marco del Agua y la Directiva sobre Inundaciones: medidas para lograr el “buen estado” de las aguas de la UE y para reducir los riesgos de inundación. Concretamente, destacamos la recomendación de “adaptar el uso del agua a los objetivos ambientales de la DMA y ejecutar los cambios”: “Los permisos existentes, por ejemplo, para la extracción de agua (incluidos los derechos de regadío), los vertidos, la generación de energía hidráulica, etc. deben revisarse y, si resulta necesario, actualizarse para que sean compatibles con los objetivos de la DMA. Algunos Estados miembros ya lo están haciendo, y los demás deben seguir su ejemplo. Una vez revisados los permisos, los Estados miembros tienen que velar por que se cumplan sus condiciones, por ejemplo mediante inspecciones basadas en un enfoque del riesgo de incumplimiento y garantizando una capacidad adecuada de control de la conformidad”.