Guía ihobe sobre cómo integrar criterios ambientales en la contratación pública

El informe publicado por la sociedad pública del Gobierno Vasco Ihobe, “Errores habituales en la introducción de criterios ambientales en la contratación pública”, quiere prevenir los riesgos que provocan estos errores (falta de precisión, claridad o redacción errónea de requisitos ambientales) tanto a las licitadoras, que no saben con exactitud las características de lo que se solicita o valora en la licitación, como a los órganos contractuales, que encuentran mayores dificultades para evaluar las ofertas de forma objetiva, no discriminatoria y transparente.

Para evitarlos y mejorar la calidad de las licitaciones, la sociedad pública Ihobe ha recopilado algunos de los errores más habituales en la introducción de criterios ambientales en los pliegos de contratación. En el análisis realizado de cada uno de los errores indica dónde radica el problema y cómo puede corregirse con ejemplos concretos, señalando las excepciones existentes.

En la práctica, los nueve errores que se destacan en esta publicación no solo pueden impedir a las empresas licitadoras presentar las ofertas y la documentación acreditativa más adecuada a las necesidades y exigencias del órgano contratante, sino que para éste por su parte, además puede suponer encontrarse con mayores dificultades para evaluar dichas ofertas, aumentando el riesgo de impugnación de los pliegos de contratación o de la adjudicación, alargando los plazos y ocasionando gastos adicionales. Aquí destacamos algunos de ellos.

Definición objetiva, específica y sin ambigüedades de los criterios

Es fundamental que los criterios ambientales se definan de forma objetiva, precisa, transparente y sin ambigüedades. No se puede hablar de productos biodegradables sin definir cuál es el estándar correspondiente; o de productos de temporada sin facilitar el calendario que le aplica, o de productos ecológicos o respetuosos con el medio ambiente de forma genérica. Lo correcto sería hacer referencia a normas y estándares específicos que definan exactamente la característica a la que nos referimos. Una buena ayuda para la redacción de este tipo de pliegos son los “Criterios de Compra y Contratación Pública Verde de Ihobe”, o hacer uso de las normas, estándares y sistemas de certificación ecológica existentes (“Guía práctica sobre el uso de las certificaciones ambientales en la compra y contratación pública verde”).

Por ejemplo, si en una licitación para el servicio de catering de un evento popular, se solicita que la vajilla y cubiertos suministrados sean biodegradables/compostables en general, se podría presentar cualquier producto y no se podría discriminar, entre aquellos materiales que tardan muchísimo en biodegradarse o que directamente no son compostables. Si lo que queremos primar es el compostaje de esos materiales una vez se recojan como residuos junto con los restos de la comida, deberíamos solicitar los productos suministrados sean compostables según define la norma EN 13432 o equivalente.

Un simple defecto de redacción como no incluir la mención de “o equivalente”, da lugar a otro de los errores más comunes en la contratación, ya que se trata de una mención obligatoria que debe acompañar a las especificaciones técnicas contenidas en normas y otras referencias técnicas elaboradas por los organismos de normalización nacionales, europeos o internacionales, o que hagan referencia a una fabricación, procedencia, procedimiento, marca, patente, tipo, origen o producción concretos.

No exigir que un producto esté certificado con una ecoetiqueta concreta

Otro error habitual es exigir como criterio ambiental en una licitación que la obra, servicio o producto esté certificado con una determinada ecoetiqueta. En estos casos, las cláusulas deberán referirse al cumplimiento de los requisitos definidos en la ecoetiqueta, pero ésta será solo uno de los medios posibles de probar ese cumplimiento, debiéndose aceptar etiquetas equivalentes o la documentación que acredite los requisitos que se solicitan.

Así, en una licitación para el suministro de papel de oficina, sería incorrecto exigir que “el papel ha de estar certificado con la ecoetiqueta FSC o PEFC”. Una versión correcta de la redacción sería indicar que dicho papel “ha de estar fabricado en como mínimo, un 70 por ciento con fibras de madera procedentes de explotaciones forestales sostenibles y/o recicladas según define el estándar FSC, PEFC o equivalente. Como medio de prueba se deberán presentar los certificados de cadena de custodia FSC, PEFC o equivalentes del fabricante del papel ofertado, documentación gráfica del papel donde aparezca la ecoetiqueta u otra documentación alternativa que demuestre equivalencia”.

Incongruencia entre los pliegos técnico y administrativo

En términos generales, cuando se prepara una licitación, todas las características obligatorias del producto, obra o servicio a contratar se definen en el pliego de prescripciones técnicas, y en el pliego de cláusulas administrativas se definen, entre otros, los criterios de adjudicación que han de servir para comparar y seleccionar la oferta económicamente más ventajosa, así como la documentación a presentar.

La recomendación para evitar errores es no mencionar en el pliego técnico nada relativo a aspectos relacionados con la selección de ofertas y criterios de adjudicación, y limitarse a incluirlos únicamente en el pliego administrativo.

Como ejemplo, en una licitación para el servicio de limpieza de edificios, el pliego técnico recoge “que se dará preferencia a aquellas ofertas que utilicen una menor diversidad de productos de limpieza y que cumplan con los criterios de sustancias peligrosas definidos en la Etiqueta Ecológica de la Unión Europea o equivalentes”, pero posteriormente, el pliego administrativo sólo recoge que “se valorará el tanto por ciento de productos de limpieza que cumplen con los criterios de sustancias peligrosas”. La mejor forma de corregir este error sería no hacer no hacer mención alguna de los aspectos a valorar en el pliego técnico, e incluirlos únicamente en el pliego administrativo, o ajustar las redacciones de ambos pliegos para que estén armonizados.

Puntuación y valoración correcta

Además de la precisión en su definición, los criterios de adjudicación deben incluir siempre en el pliego la puntuación y modo de distribución de los mismos, ya sea mediante fórmula o por parámetros de juicio de valor.

De esta forma, en una licitación para el servicio de alimentación de una institución pública se establece entre los criterios de adjudicación: “productos alimentarios más sostenibles: hasta 20 puntos”, y se indica que se entiende como productos alimentarios sostenibles aquellos productos procedentes agricultura ecológica según el Reglamento 834/2007 o posteriores”.

En este ejemplo, el criterio sí está bien definido, pero el error está en que faltan los parámetros concretos de cómo hacer la valoración. No se indica respecto a qué es el porcentaje (en peso o en número de productos, por ejemplo), ni qué se tomará de base para la evaluación (una lista de productos, una propuesta de menú semanal o mensual, etc.), ni tampoco cómo se distribuirán los puntos (por rangos o mediante fórmula).

Otro gran defecto habitual de las contrataciones es presuponer que, por tratarse de un criterio ambiental, éste está sujeto a interpretación y ha de valorarse por juicio de valor. La realidad es que, en su mayor parte, estos criterios son muy técnicos y concretos y redactados de la forma más objetiva posible, son valorables de forma automática mediante fórmula. Para ayudar a esa distinción de valoración, se puede consultar el documento de Ihobe sobre criterios de Compra y Contratación Pública Verde.

Sistemas de gestión ambiental: ni plus de valoración, ni criterio de solvencia

No se debe cometer tampoco el error de valorar que las empresas licitadoras cuenten con algún sistema de gestión ambiental certificado. La Ley de Contratos del sector Público sólo prevé como solvencia la indicación de las medidas de gestión medioambiental que la empresa podrá aplicar al ejecutar el contrato, y considera que valorar que las licitadoras dispongan de certificados de calidad -incluida la ambiental- no permite hacer una evaluación comparativa de las ofertas respecto a la prestación solicitada. Por este motivo, se debe considerar de forma indirecta los sistemas de gestión ambiental, valorando los aspectos, procedimientos y medidas concretas que las empresas van a implementar en la ejecución del servicio.

Sirva como ejemplo, una licitación para una obra de urbanización donde se establece como criterio de adjudicación de valoración automática, que las empresas licitadoras dispongan del certificado de gestión ambiental EMAS o equivalente.

Dicha licitación podría corregirse estableciendo como criterio de valoración mediante juicio de valor, una de estas dos posibilidades, por ejemplo: “las medidas de gestión y seguimiento ambiental que las licitadoras aplicarán en la ejecución de las obras, en relación con las emisiones de polvo y ruido debidas a las operaciones, vehículos y maquinaria usadas y la minimización de la generación de residuos, su recogida selectiva, y su correcta gestión a través de gestores autorizados. A tal efecto se deberá presentar una memoria de gestión ambiental que incluirá la relación y descripción de las medidas propuestas, así como los procedimientos de seguimiento para asegurar la implementación de cada una de ellas”.

O simplemente, “las medidas de gestión y seguimiento ambiental que las licitadoras aplicarán en la ejecución de las obras. A tal efecto se deberá presentar una memoria de gestión ambiental que detalle los aspectos ambientales que se controlarán, las medidas propuestas para ello, así como los procedimientos de seguimiento para asegurar la implementación de cada una de ellas”.

En el mismo sentido, la ley permite exigir, en el apartado de solvencia, la presentación de certificados de sistemas de gestión ambiental, pero sólo como medida de prueba y no de criterio en sí. Por lo tanto, lo exigible es mostrar la capacidad de las empresas licitadoras para aplicar medidas de gestión ambiental en la ejecución del contrato, acreditable con los certificados de sistemas de gestión ambiental o equivalentes.

Por último, legalmente es obligatorio definir en el pliego de cláusulas administrativas particulares al menos una condición especial de ejecución de tipo ambiental, social o de innovación. El error en la Compra Verde es incluir como condición especial de ejecución, una cláusula que sea esencial para la prestación en sí y que, por tanto, debería ser una especificación técnica y formar parte de las ofertas a presentar por las licitadoras.