Consideraciones sobre el Proyecto de reglamento de reutilización de aguas y el nuevo modelo de fomento de la economía circular del agua

El pasado 27 de noviembre de 2023, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico publicó el Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de reutilización de las aguas (el “Proyecto de Real Decreto”), que tiene por objeto¹ desarrollar el nuevo marco legal aplicable a la regeneración de aguas residuales, establecido en el artículo 109 de la Ley de Aguas², en su redacción dada por el Real Decreto-Ley 4/2023³.

Con la aprobación de este nuevo reglamento se culminará la reforma del marco normativo aplicable a esta actividad del ciclo integral del agua, que está llamada a tener un papel central de los próximos años, a la vista del persistente déficit hídrico y la consiguiente necesidad de generar recursos no convencionales de agua, que permitan incrementar la seguridad hídrica y liberar caudales de agua de boca con destino al abastecimiento de la población.

El presente artículo tiene por objeto exponer brevemente las principales novedades del Proyecto de Real Decreto, así como apuntar algunas cuestiones que convendría reconsiderar en el proceso de elaboración del texto final, a fin de favorecer el desarrollo de proyectos de regeneración de aguas residuales, hacer viable su escalabilidad, y fomentar en definitiva la economía circular de este recurso crítico.

La modificación de los títulos habilitantes para producir y consumir aguas regeneradas operada por el RD-Ley 4/2023

El Real Decreto-Ley 4/2023 modificó el marco normativo de la reutilización de aguas, que hasta entonces contaba con una escueta previsión en el artículo 109 de la Ley de Aguas, y se desarrollaba, en esencia, en el Real Decreto 1620/2007⁴, que ha quedado derogado y únicamente continua en vigor en relación con las calidades exigibles al agua regenerada.

La reforma de urgencia del artículo 109 de la Ley de Aguas operada por el RD-Ley 4/2023 tuvo por objeto alinear la regulación española en materia de reutilización de aguas residuales con lo dispuesto por el Reglamento (UE) 2020/741⁵, que resulta aplicable a partir del pasado 26 de junio de 2023, así como eliminar determinados obstáculos normativos que lastraban la reutilización⁶. 

A diferencia del derogado RD 1620/2007, el Reglamento comunitario únicamente regula una concreta modalidad de reutilización de aguas residuales, la procedente de estaciones de depuración de aguas residuales (“EDAR”) urbanas, y para una concreta aplicación, los usos agrícolas. Por tanto, el planteamiento del Gobierno ha consistido en incorporar las previsiones del Reglamento comunitario al artículo 109 de la Ley de Aguas, a fin de que ambas disposiciones legales puedan coexistir, y aplicar el mismo régimen jurídico (con alguna particularidad) a todos los usos de aguas regeneradas.

Pues bien, antes de referirnos al nuevo marco legal, interesa recordar que de acuerdo con el RD 1620/2007 -al amparo del cual se han promovido gran parte de las infraestructuras de reutilización actualmente en funcionamiento-, la regeneración y reutilización de aguas requería, con carácter general, una concesión administrativa en los términos del artículo 59 de la Ley de Aguas, a no ser que fuera solicitada por el titular de la autorización de vertido, en cuyo caso únicamente se requería obtener una autorización complementaria a la de vertido. 

En ambos casos, el titular de la concesión o de la autorización era el responsable de sufragar los costes asociados al sistema de reutilización necesario para adecuar la calidad de las aguas a los valores exigidos para cada uso de agua regenerada. Como señalaremos más adelante, ambos títulos administrativos podían amparar tanto la actividad de producción de agua regenerada como la de consumo, que podía coincidir o no en el mismo sujeto. De hecho, en muchas ocasiones, el titular de la concesión o autorización ha sido el promotor o gestor del sistema de reutilización de aguas residuales, y no ha coincidido con el usuario final.

Este modelo ha permitido la reutilización de aguas mediante la promoción de estaciones de regeneración de aguas (“ERA”), tanto de titularidad pública (Administraciones autonómicas, consorcios o entes locales normalmente supramunicipales) como de titularidad privada, con fórmulas de gestión igualmente heterogéneas en función de la casuística existente, tanto por lo que se refiere a la explotación de las ERA y los usos que atiende, como por lo que se refiere a los negocios jurídicos que han permitido la distribución y suministro de agua regenerada a municipios, industrias, comunidades de regantes, etc.

La coordinación de la oferta y demanda de agua regenerada es quizá una de las cuestiones que convendría reforzar a la vista del nuevo artículo 109 Ley de Aguas y del Proyecto de Real Decreto.

La modificación del artículo 109 de la Ley de Aguas a cargo del RD-Ley 4/2023 ha alterado sustancialmente el régimen de intervención administrativa en materia de reutilización de aguas. Tres grandes novedades se contemplan al respecto. 

En primer lugar, a diferencia de lo previsto por el RD 1620/2007, se disocia claramente la producción y el consumo de agua regenerada. Así, en línea con lo contemplado por el Reglamento UE 2020/741, la producción y suministro de agua regenerada se somete a autorización administrativa, y el sujeto que tiene preferencia para obtener dicha autorización es el titular de la autorización de vertido. 

En cambio, el consumo y uso de agua regenerada se somete en todo caso a concesión administrativa, en los mismos términos que cualquier otro uso privativo de un recurso hídrico. Replicando lo establecido por el RD 1620/2007, si el solicitante es el primer usuario de las aguas, podrá obtener la concesión sin trámite de competencia de proyectos, o bien se modificará su concesión originaria si ya contemplaba el uso al que se destinarán las aguas regeneradas.

La coordinación de la oferta y demanda de agua regenerada es quizá una de las cuestiones que convendría reforzar a la vista del nuevo artículo 109 Ley de Aguas y del Proyecto de Real Decreto. Mientras el otorgamiento de la autorización no está lógicamente sujeto a un procedimiento competitivo, los títulos habilitantes para el uso sí que lo están, cuando el solicitante no es el primer usuario del agua derivada. Además, la gestión de un sistema de reutilización con concesiones para cada uno de los usuarios del agua resta gran flexibilidad al sistema a la hora de poder redistribuir agua regenerada en función de las necesidades de los usuarios, y dificulta acometer ampliaciones.

Esta problemática no deriva del Reglamento comunitario, que no exige permiso alguno para la actividad de consumo, distribución o almacenamiento de agua regenerada, dejando a los Estados Miembros la potestad de exigir un permiso para alguna de estas actividades. Así, el Reglamento comunitario parte de la base que la autorización para la producción de agua regenerada ya establece los lugares en los que se utilizará el agua regenerada. Pero como decimos, el planteamiento del Gobierno ha sido el de exigir en todo caso una concesión para realizar un uso o consumo del agua regenerada y, aparentemente, a cada usuario final. 

Por consiguiente, esta disociación de actividades y títulos administrativos dificulta articular un modelo en el que puedan existir -como sucede en la actualidad- operadores que al amparo de un título concesional suministren agua regenerada a múltiples usuarios finales.

En segundo lugar, se incorpora el instrumento del Plan de gestión del riesgo, que como su denominación indica, tiene por objeto garantizar que las aguas regeneradas se usan y gestiona de forma segura. Se trata de un documento a presentar junto a la solicitud de autorización de producción de aguas regeneradas, y debe ser elaborado conjuntamente entre las partes que se identifican como “responsables” y los usuarios finales.

Por último, desaparece toda mención al régimen económico-financiero de esta actividad. Simplemente se recoge que se podrán otorgar ayudas al concesionario-usuario de las aguas en determinados supuestos (art. 109.2 y 109 quinquies art. 109 Ley de Aguas), previsión que resulta aparentemente incoherente con la distinción entre la producción y el consumo de agua regenerada, pues el operador que soportará inicialmente la inversión en el sistema de reutilización será quien lo promueva, es decir, el titular de la autorización de producción de agua regenerada, y no el concesionario-usuario, sin perjuicio de los mecanismos de repercusión de costes a los usuarios del agua que puedan establecerse.

La ausencia de un marco financiero para la reutilización de aguas residuales es una de las cuestiones que resultan llamativas.

La ausencia de un marco financiero para la reutilización de aguas residuales es una de las cuestiones que resultan llamativas. Este aspecto era una de las motivaciones del Ministerio para modificar el marco normativo, en la línea de imputar el coste de la reutilización a los usuarios urbanos y otros usuarios de aguas superficiales y subterráneas, como beneficiarios indirectos de esta actividad. 

Ello puede obedecer a distintas razones. Por un lado, de acuerdo con los planes anunciados por varias Comunidades Autónomas, parece que el esfuerzo inversor en infraestructuras hidráulicas de regeneración de las aguas de EDAR, se plantea financiar mayoritariamente con cargo a los presupuestos de las Administraciones Públicas competentes (en su caso, mediante la recaudación de los impuestos ambientales vinculados con el uso del agua), prescindiendo de entrada del principio de recuperación de costes aplicable a los servicios hidráulicos. Por otro lado, el Proyecto de Real Decreto pretende promover la figura de las comunidades de usuarios -muy extendida para el riego-, en el ámbito de la regeneración de aguas, de forma que el régimen económico-financiero del agua regenerada sería en estos casos, el propio de estas corporaciones de derecho público.

Principales previsiones del Proyecto de Real Decreto y aspectos a reconsiderar

Como cabía esperar, el Proyecto de Real Decreto regula los procedimientos de otorgamiento de los títulos administrativos antes referidos (autorización para la producción, y concesión para el uso y consumo de agua regenerada) y desarrolla aspectos sustantivos del régimen jurídico de la reutilización de aguas. Seguidamente nos referiremos a sus previsiones más relevantes y se expondrán algunas reflexiones sobre la oportunidad de replantearlas.

Ámbito objetivo del Proyecto de Real Decreto: la necesaria inclusión de las aguas residuales industriales

En línea con el nuevo artículo 109 Ley de Aguas, el Proyecto de Real Decreto (art. 1 y 3) regula la reutilización de todo tipo de aguas residuales, tanto las vertidas a dominio público hidráulico como marítimo-terrestre. 

Cabe entender que el Proyecto de Real Decreto resulta aplicable igualmente a la regeneración de aguas residuales industriales⁷, a pesar de que en sede definiciones (art. 2), únicamente se califica como “estación regenerada de aguas”, a las EDAR que traten aguas residuales urbanas. Este sería uno de los aspectos a aclarar en el texto final del Proyecto de Real Decreto, que parece traer causa de la definición de ERA del Reglamento 2020/741, que como se ha mencionado, únicamente se refiere a la regeneración de aguas procedentes de EDAR urbanas, y no de las industriales.

Sobre la autorización para la producción de agua regenerada y el plan de gestión del riesgo

En relación con la autorización para producir agua regenerada, se concreta su plazo de vigencia, que será de 10 años (art. 8.1), sin perjuicio de que deba revisarse y actualizarse cuando concurran determinados supuestos (cambio sustancial de capacidad, cambios en los equipos o procesos implantados, etc.). El establecimiento de una duración determinada no parece una limitación necesaria, pues en cualquier momento la autorización puede revisarse si cambian hechos relevantes que inciden en la gestión del riesgo. Y teniendo en cuenta que el Proyecto Real Decreto no establece -como no podría ser de otro modo- limitaciones al número de autorizaciones a otorgar, cabría plantearse establecer un régimen de vigencia indefinida, manteniendo el mecanismo de revisiones periódicas o extraordinarias.

Junto con la solicitud de autorización, el interesado deberá presentar, además de un programa de autocontrol de las aguas, un plan de gestión del riesgo (art. 20), que identifique el conjunto de riesgos asociados a la producción, suministro y uso de las aguas regeneradas, así como las medidas y actuaciones necesarias para mantenerlo en niveles aceptables. Este plan debe elaborarse por el conjunto de “partes responsables” y usuarios finales, lo que ya conlleva una dificultad práctica importante, derivada de la imposibilidad de determinar, en el marco del otorgamiento de la autorización para la producción, quiénes serán los usuarios finales del agua, pues ello solo podrá suceder en el supuesto que los potenciales usuarios sean los primeros usuarios del agua, y por tanto no se requiera un trámite de competencia de proyectos.

Por otro lado, además de los supuestos de revisión y actualización del plan de gestión del riesgo asociados a cambios en el sistema de reutilización o de las masas de aguas superficiales, se desprende también que la incorporación de todo nuevo usuario final en el sistema de reutilización, motivará igualmente la modificación del plan de gestión del riesgo, con la consiguiente necesidad de modificación de la autorización de producción de agua regenerada y de las concesiones referidas al mismo sistema de reutilización. 

Al respecto cabría plantearse si resulta imprescindible exigir que el plan de gestión del riesgo esté suscrito inicialmente por todas las partes del sistema de reutilización. Bien podría ser que el titular de la ERA y de la red de distribución formulen un plan de gestión del riesgo que tenga en cuenta de forma razonable los potenciales usuarios, y que pueda ser posteriormente completado con obligaciones a cargo de los usuarios, que se recogerían en el título concesional o en el correspondiente contrato, y que en esencia consistirán en impedir el deterioro de las aguas regeneradas suministradas en el punto de cumplimiento o el punto de entrega de las aguas regeneradas. 

De hecho, el Proyecto de Real Decreto define también un nuevo agente no contemplado en el artículo 109 de la Ley de Aguas, el denominado “operador de infraestructura de almacenamiento y/o distribución” -cuya actividad de explotación de las redes no se sujeta a autorización alguna-, al que se pueden atribuir las obligaciones de control del agua regenerada a cargo de los usuarios finales (art. 17.4). Por tanto, se constata una vez más la conveniencia de otorgar mayor flexibilidad a la elaboración y aprobación del plan de gestión del riesgo para simplificar su tramitación administrativa y minimizar su impacto en los distintos títulos administrativos que lo deben recoger.

Sobre la exigencia de concesión a todo usuario. Conveniencia de dar cobertura a los distribuidores de agua regenerada 

Como se ha avanzado, en cuanto al régimen de otorgamiento de las concesiones, la principal cuestión que hay advertir es que de una interpretación restrictiva de las previsiones del Proyecto Real Decreto se seguiría la necesidad de que cada usuario final del agua regenerada deba obtener una concesión de aguas regeneradas, a diferencia del RD 1620/2007, que ha permitido el otorgamiento tanto de concesiones como de autorizaciones a entes titulares o gestores de ERA y de redes de distribución de agua regenerada. En estos casos, las autorizaciones o concesiones contemplaban en su condicionado el suministro de agua regenerada a varios usuarios finales que eran identificados. Así, en el ámbito catalán, la normativa autonómica establece expresamente que las concesiones o autorizaciones de aguas regeneradas pueden incluir distintos usuarios finales, con los que el gestor de la ERA suscribe contratos de suministro de agua regenerada.

Ciertamente, en el caso de usuarios singulares que consumen grandes volúmenes de agua regenerada, para cuyo suministro debe promoverse una red de distribución que únicamente abastece dicho usuario, resulta pertinente que el propio usuario final sea el titular de la concesión de aguas, también desde la óptica de la asignación de recursos hídricos, que puede exigir la tramitación de un procedimiento en competencia de proyectos si el solicitante no es el primer usuario del agua. Pero en ámbitos en los que un operador promueve una red de distribución para suministrar agua regenerada a múltiples usuarios que requieren la misma clase de agua regenerada, no parece que existan razones que justifiquen exigir una concesión para cada usuario final, y como resulta evidente, ello puede complicar el control administrativo y dificultar la promoción y gestión de sistemas de reutilización de cierta entidad.

En efecto, desde la óptica de la asignación de los recursos hídricos, el procedimiento de competencia de proyectos -en caso de que proceda aplicarlo- permitiría igualmente, como demuestra la experiencia pasada, valorar solicitudes que contemplen el suministro a varios usuarios del agua. La gestión de los riesgos tampoco se vería menoscabada en caso de articularse una única concesión con distintos usuarios finales, pues podrían incorporarse las correspondientes cautelas en los contratos suscritos entre el titular de la concesión y los usuarios finales. Y como se ha mencionado anteriormente, el propio Proyecto de Real Decreto contempla que el operador de la red de distribución pueda sustituir a los usuarios finales a la hora de realizar el control de la calidad de las aguas.

Por tanto, si lo que se pretende es precisamente ampliar la capacidad de regeneración de aguas residuales y ampliar las redes de suministro de agua regenerada a fin de poder atender demandas que no precisan agua potable, convendría contemplar la intervención de titulares o gestores de redes de suministro, no solo como meros gestores de infraestructuras con obligaciones de control de la calidad de las aguas, sino como potenciales concesionarios del agua. Ello permitiría escalar con mayor facilidad los sistemas de reutilización, sin menoscabo alguno de la correcta asignación de los recursos hídricos ni de las garantías de calidad de las aguas regeneradas.

Una alternativa que pretende promover el Proyecto de Real Decreto (art. 13) es que, para una misma ERA, el productor de agua regenerada y los usuarios del agua, se puedan constituir en comunidad de usuarios, en los términos del artículo 81 y siguientes de la Ley de Aguas. Esta previsión, que excede la tradicional configuración de las comunidades de usuarios para incluir al productor del agua regenerada, facilitaría obviamente la organización del sistema de reutilización al disponer de un régimen jurídico claro, también para la repercusión de costes a los usuarios, pero supone constituir un organismo que tiene la naturaleza de Corporación de derecho público adscrito al correspondiente organismo de cuenca, con todas las complejidades prácticas asociadas a su funcionamiento orgánico y su sujeción al derecho administrativo.

En definitiva, dada la particularidad del recurso del agua regenerada y la heterogeneidad de situaciones que existen en la actualidad, convendría que el Proyecto de Real Decreto ampare distintas modalidades de suministro de agua regenerada a fin de maximizar el aprovechamiento de este recurso, ya sea concesiones a usuarios finales singulares, concesiones marco que amparen el suministro de agua regenerada a usuarios abastecidos por la misma red de distribución, o la constitución de comunidades de usuarios. Y es que una de las finalidades del nuevo marco normativo es precisamente la eliminación de obstáculos normativos para el desarrollo de la regeneración de aguas, por lo que resultaría incoherente que modelos de gestión que eran posibles al amparo del RD 1620/2007 no puedan tener continuidad de conformidad con el nuevo marco normativo.

Contemplar la intervención de titulares o gestores de redes de suministro como potenciales concesionarios del agua permitiría escalar con mayor facilidad los sistemas de reutilización.

Aprobación de planes de fomento de la reutilización de aguas regeneradas para usos urbanos

El Proyecto de Real Decreto desarrolla la obligación de las Administraciones Públicas de elaborar planes que fomenten la reutilización de aguas asociados a los usos urbanos en las aglomeraciones urbanas de más de 50.000 habitantes (art. 25). Tratándose de un procedimiento de aprobación de un plan, cabría esperar una elevada concreción, y lo cierto es que las previsiones son ambiguas.

Así, estos planes deben ser elaborados por las Administraciones Públicas competentes en materia de “abastecimiento, saneamiento y depuración”, lo que involucraría, en principio, a los entes locales -como competentes en materia de suministro domiciliario de agua potable y tratamiento de aguas residuales-, en su caso los entes locales supramunicipales con competencias en materia de aguas, las Administraciones autonómicas como promotoras de infraestructuras hidráulicas de abastecimiento, saneamiento en alta y reutilización, los organismos de cuenca, y la propia Administración General del Estado, en los supuestos que las infraestructuras de un determinado sistema de reutilización puedan ser consideradas obra hidráulica de interés general. La existencia de tal número de actores pone de relieve también la compleja gobernanza del agua en España, y la necesidad de clarificar o replantearse los ámbitos competenciales de cada Administración. En cualquier caso es una cuestión que desborda el objeto del Proyecto de Real Decreto.

Asimismo, se establece el procedimiento de aprobación de este tipo de planes, que contempla un trámite de información pública y la emisión de informes por parte de las Administraciones competentes (entre otras, las autoridades hidráulicas y sanitarias). El plan debe ser aprobado finalmente por parte de la “Administración competente”, que deberá proceder posteriormente a su implantación, sin que se determine a qué Administración corresponde entre las distintas competentes. Tampoco se concreta el mecanismo por el cual las infraestructuras previstas en este plan se ejecutarán, ya sea en el marco de la planificación hidrológica a promover por el Estado o las Comunidades Autónomas, o en el marco de los servicios públicos del ciclo integral el agua.

Por último, las medidas de fomento omiten la denominada reutilización indirecta de aguas residuales, consistente en la aplicación de un tratamiento adicional a las aguas residuales depuradas, que en lugar de verterse a dominio público marítimo-terrestre, se devuelven al cauce público, aguas arriba del punto originario de captación, para su ulterior potabilización y distribución. Esta operación se ha realizado con éxito en el ámbito del área metropolitana de Barcelona y, en ausencia de reutilización directa, es sin duda la alternativa preferible en las EDAR que vierten a mar.

REFERENCIAS

¹ La disposición final primera del Proyecto de Real Decreto también modifica determinados artículos del Reglamento de dominio público hidráulico, algunos vinculados con las aguas regeneradas. Por otro lado, la disposición final segunda modifica el Reglamento de la Administración Pública del Agua, a fin de crear el “Observatorio de la Gestión del Agua en España”, con la naturaleza jurídica de órgano colegiado de asesoramiento y participación social en materia de agua, adscrito al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico.

² Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (“Ley de Aguas”).

³  Real Decreto-ley 4/2023, de 11 de mayo, por el que se adoptan medidas urgentes en materia agraria y de aguas en respuesta a la sequía y al agravamiento de las condiciones del sector primario derivado del conflicto bélico en Ucrania y de las condiciones climatológicas, así como de promoción del uso del transporte público colectivo terrestre por parte de los jóvenes y prevención de riesgos laborales en episodios de elevadas temperaturas (“RD-Ley 4/2023”).

⁴ Real Decreto 1620/2007, de 7 de diciembre, por el que se establece el régimen jurídico de la reutilización de las aguas depuradas (“RD 1620/2007”).

⁵ Reglamento UE 2020/741 del Parlamento Europeo y del Consejo de 25 de mayo de 2020 relativo a los requisitos mínimos para la reutilización del agua (“Reglamento UE 2020/741”).

⁶ Informe complementario “Fomento de la reutilización de las aguas residuales”, Dirección General del Agua del Ministerio par al Transición Ecológica y el Reto Demográfico, octubre de 2020.

⁷ Con la exclusión recogida en el artículo 3.2.c), relativa a la “recirculación dentro de los procesos industriales de aguas que provengan de la propia actividad industrial”.