Cambio de paradigma en la protección ambiental: reconocimiento de personalidad jurídica propia al Mar Menor

El pasado 30 de septiembre se aprobó, de forma pionera y absolutamente novedosa, la primera norma a nivel europeo que otorga personalidad jurídica y derechos susceptibles de protección a un ecosistema, el Mar Menor, una masa de agua con una superficie de 135 km2 que constituye la mayor laguna costera del Mediterráneo español y una de las más grandes del Mediterráneo occidental.

La norma que otorga esta protección (la Ley 19/2022 para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca) responde a una iniciativa legislativa popular y supone un verdadero cambio de paradigma en el sistema jurídico, de tal manera que el ecosistema ha pasado de ser un mero objeto de protección a ser un verdadero sujeto de derecho.

Este tipo de normas encuentran mayor recorrido en otras jurisdicciones (especialmente en el continente americano, donde ya se viene reconociendo personalidad jurídica propia a distintos ecosistemas en países como Colombia, Ecuador, Bolivia, Canadá o Estados Unidos), si bien la Ley 19/2022 es la primera norma en Europa que se aprueba con estas características, muestra de la tendencia regulatoria a nivel europeo que pone en el foco la protección, recuperación y desarrollo del Medio Ambiente.

Ya en 2017 el Comité de Asesoramiento Científico del Mar Menor emitió un informe en el que se constató el impacto sufrido a consecuencia, principalmente, de la intensificación de los usos extractivos y agrícolas de la zona desde los años 60, lo que suponía un notable deterioro de la calidad de sus aguas, conduciendo a la eutrofización progresiva de la laguna con importantes cambios en su biodiversidad característica (hábitats, flora y fauna), sistema hidrogeológico, fondo lagunar, agua y salinidad, humedales litorales, etc.

La Ley 19/2022 (que únicamente cuenta con ocho artículos, si bien se habilita al Gobierno para que pueda desarrollarla reglamentariamente) tiene precisamente como objetivo tratar de dar respuesta a esta grave crisis ambiental y socioeconómica que tanto el Mar Menor como los habitantes de los municipios próximos llevan experimentando durante los últimos años.

Para dotar de protección al Mar Menor de forma efectiva y permitir una gobernanza autónoma de la laguna costera, la Ley 19/2022 otorga a la laguna los derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración, así como el derecho a existir como ecosistema y a evolucionar naturalmente.

1. ¿Qué derechos se otorgan al Mar Menor?

Para dotar de protección al Mar Menor de forma efectiva y permitir una gobernanza autónoma de la laguna costera, la Ley 19/2022 otorga a la laguna los derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración (a cargo de los gobiernos y habitantes de la zona), así como el derecho a existir como ecosistema y a evolucionar naturalmente. En particular, estos derechos se desarrollan y reconocen en los siguientes términos:

a) Derecho a existir y a evolucionar naturalmente: se reconoce el derecho a que el Mar Menor pueda equilibrarse y auto regularse acorde con las características ecológicas que han configurado su ecosistema terrestre y lagunar, todo ello en contraposición al desequilibrio provocado por las presiones antrópicas.

b) Derecho a la protección: implica limitar, cesar y/o no autorizar aquellas actividades que supongan un riesgo o perjuicio para el ecosistema.

c) Derecho a la conservación: previendo la adopción de acciones de preservación de las especies y hábitats terrestres y marinos y la gestión de los espacios naturales protegidos asociados.

d) Derecho a la restauración: previendo la implantación de acciones que reparen los daños ya causados en la laguna y su cuenca vertiente, restableciendo la dinámica natural del entorno.

La norma que otorga esta protección responde a una iniciativa legislativa popular y supone un verdadero cambio de paradigma en el sistema jurídico.

2. ¿Qué órganos de seguimiento y control verificarán el cumplimiento de la norma?

La Ley 19/2022 supone la creación de tres órganos de representación y gobernanza del Mar Menor (que, conjuntamente, conforman la denominada Tutoría del Mar Menor):

a) Comité de Representantes: constituido por representantes de la Administración General del Estado, de la Comunidad Autónoma y de la ciudadanía, con un total de 13 miembros.

Este Comité tiene encomendadas funciones de proposición de actuaciones de protección, conservación, mantenimiento y restauración de la laguna, así como la vigilancia y control del cumplimiento de los derechos de la laguna; todo ello a partir de las aportaciones de la Comisión de Seguimiento y del Comité Científico

b) Comisión de Seguimiento: conformada por representantes de los municipios de la ribera y la cuenca del Mar Menor y por representantes de los sectores económicos, sociales y medioambientales implicados.

Las funciones de este Comité incluyen el seguimiento y control de los derechos de la laguna, así como la divulgación periódica de información sobre el cumplimiento de la Ley 19/2022.

c) Comité Científico: formado por científicos y expertos propuestos por universidades y centros de investigación (e.g. las Universidades de Murcia y Alicante, el Instituto Español de Oceanografía o el Consejo Superior de Investigaciones Científicas).

Las funciones asignadas a este Comité son las de asesorar a los otros dos órganos de la Tutoría del Mar Menor, identificando los indicadores sobre el estado ecológico del ecosistema y las medidas adecuadas para su restauración.

3. ¿Qué consecuencias supone el incumplimiento de esta norma?

De acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 19/2022, toda conducta que vulnere los derechos reconocidos y garantizados por esta norma, ya sea por parte de cualquier autoridad pública, entidad de derecho privado, persona física o persona jurídica generará responsabilidad penal, civil, ambiental y administrativa.

En particular, respecto a las actuaciones de las Administraciones Públicas, se prevé (art. 5) que cualquier acto que vulnere lo dispuesto en esta norma “se considerará inválido y será revisado en la vía administrativa y judicial”. A este respecto, cabe llamar la atención sobre la falta de coordinación entre los términos de este precepto y la normativa sobre procedimiento administrativo (arts. 39 y 106 y ss. de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), por lo que habrá que esperar al desarrollo reglamentario de esta nueva Ley 19/2022 –o a la interpretación que puedan hacer los tribunales– para confirmar cómo debe entenderse este artículo.

4. ¿Quién puede instar el cumplimiento de los derechos otorgados al Mar Menor?

El artículo 6 de la norma determina que cualquier persona física o jurídica está legitimada para la defensa del ecosistema del Mar Menor, pudiendo hacer valer ante los Tribunales y Administraciones Públicas competentes los derechos y las prohibiciones regulados en esta norma y el reglamento que la desarrolle en un futuro.

No obstante, como particularidad, cabe destacar que, en tanto que es el Mar Menor el titular de los derechos recogidos en la norma, la acción que se ejercite deberá serlo en nombre del ecosistema del Mar Menor.

Asimismo, se establece que la persona que ejercite dicha acción y que vea estimada su pretensión tendrá derecho a recuperar todo el coste del litigio o procedimiento, incluidos, entre otros, los honorarios de abogados, procuradores, peritos y testigos, y estará eximido de las costas procesales y de las fianzas en materia de medidas cautelares.

Sin embargo, una vez más, este inciso plantea dudas sobre cómo se coordinará en la práctica esta exención con lo ya dispuesto en las correspondientes normas que regulan los procesos civiles, penales o administrativos que puedan emprenderse (dudas que se intensifican si se tiene en cuenta, además, que la Disposición derogatoria única de la Ley 19/2022 determina que quedan derogadas todas las disposiciones contrarias a lo recogido en dicha norma).

Habrá que estar pendientes, por tanto, de verificar cómo se aplica en la práctica una norma pionera y que supone un nuevo paradigma a nivel jurídico sin precedentes en España, y que, a la vez, plantea diferentes dudas acerca de su coordinación con otras normas de nuestro ordenamiento.

Autores: José del Saz-Orozco y Beatriz Álvarez, abogados de Medio Ambiente de Pérez-Llorca.