Novedades en materia de traslado de residuos entre Comunidades Autónomas

El 7 de abril de 2015 se publicó en el BOE el Real Decreto 180/2015, de 13 de marzo, por el que se regula el traslado de residuos en el interior del territorio del Estado que entró en vigor el 7 de mayo. Gemma Modolell i Boira de Terraqui, despacho de abogados especializado en derecho ambiental, analiza este nuevo Real Decreto.

El Real Decreto 180/2015  constituye el desarrollo reglamentario de lo previsto en el artículo 25 de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados que regula el traslado de residuos en el interior del territorio español.

De acuerdo con su exposición de motivos, este desarrollo reglamentario se realiza por dos motivos. En primer lugar, porque a pesar de que la normativa europea en materia de traslados de residuos reconoce que los traslados en el territorio de los Estados miembros son un asunto que compete al Estado en cuestión, los invita a tener en cuenta la necesidad de mantener la coherencia con el sistema comunitario y obliga a establecer un régimen de vigilancia y control. A nivel estatal este régimen se regulaba en el Real Decreto 833/1988 para los residuos peligrosos. Con la presente norma se establece un régimen aplicable a todo tipo de residuos. En segundo lugar, porque la necesidad de mantener la unidad de mercado dentro de la estricta observancia de las normas sobre protección del medio ambiente y de respetar el principio de la libre circulación de mercancías aconsejan la adopción de criterios comunes aplicables a todos los traslados que se realicen en el territorio del Estado.

En este sentido los títulos competenciales que se utilizan en esta norma son el artículo 149.1.13ª de la Constitución que atribuye al Estado la competencia sobre bases y coordinación de la planificación  general de la actividad económica, y el artículo 149.1.23ª que atribuye al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente.

En base a ello se establece un régimen cuyo ámbito de aplicación se circunscribe a los traslados de cualquier tipo de residuos entendiéndose por traslado “el transporte de residuos de una comunidad autónoma a otra, para su valorización o eliminación”.

Como novedades hay que destacar que se regula la figura del operador del traslado.  Esta figura ya se contemplaba en la Ley 22/2011 aunque sin definirla expresamente puesto que se remitía al concepto de notificante contemplado en el Reglamento europeo de traslados.

Ahora, el Real Decreto define la figura de “operador del traslado” como la persona, física o jurídica, que pretende trasladar o hacer trasladar residuos para su tratamiento de una Comunidad autónoma a otra y en quien recae la obligación de notificar el traslado. Se prevé que pueda actuar como operador del traslado una variedad de personas listadas en el artículo 2:

El productor del residuo con carácter general y siempre que el origen del traslado sea el lugar de producción del residuo;

• el gestor del almacén o de la instalación de tratamiento, en el caso de que se recojan residuos procedentes de distintos productores o poseedores en un único vehículo y se trasladen a un almacén o a una instalación de tratamiento de residuos;
• el gestor del almacén, en el caso de que el traslado se realice desde un almacén autorizado;
• el negociante;
• el agente;
• el poseedor del residuo, en los casos en que los sujetos anteriores sean desconocidos. 

También, como novedad, se impone la obligación de que se formalice un contrato de tratamiento, definido éste como el acuerdo entre el operador y el destinatario del traslado que establece, al menos, las especificaciones de los residuos, las condiciones del traslado y las obligaciones de las partes cuando se presenten incidencias. En la regulación del contrato se prevé cómo puede formalizarse éste en casos de traslados múltiples y en determinadas situaciones particulares. Así, para el caso de traslados consistentes en el transporte de residuos procedentes de distintos productores o poseedores en un único vehículo hacia una instalación de gestión, el contrato de tratamiento se establecerá entre el productor o poseedor del residuo y el gestor de la instalación. Para el caso de que el traslado de residuos se realice entre dos instalaciones de tratamiento gestionadas por la misma entidad jurídica, el contrato se sustituye por una declaración de la entidad en cuestión que incluya al menos el mismo contenido que el contrato de arrendamiento. Finalmente, se prevé que para casos en que la norma de un determinado flujo de residuos así lo establezca los sistemas de responsabilidad ampliada del productor que organicen la gestión de los residuos podrán ser los que suscriban el contrato de tratamiento.

Por otra parte, el Real Decreto dispone que los residuos, desde su origen hasta su recepción en la instalación de destino, deben ir acompañados por un documento de identificación cuyo contenido se establece en el anexo I del Real Decreto. El documento de identificación se cumplimenta por el operador quien lo entrega al transportista, quien, a su vez, lo entregará al destinatario. Este último tiene un plazo de treinta días para remitir, de nuevo, el documento al operador indicando la aceptación o rechazo de los residuos y en caso de traslados sometidos a notificación previa debe remitirlo también a las Comunidades Autónomas de origen y destino. Se permite que para los traslados no sometidos a notificación previa pueda hacer la función del documento de identificación un albarán, una factura u otra documentación prevista en la legislación como la carta de porte siempre que se recoja toda la información contenida en el anexo I.

En caso de traslados en los que actúe un negociante, la acreditación del tratamiento completo de los residuos se llevará a cabo mediante el documento de identificación o una declaración de la entrega de los residuos a un gestor autorizado y de aceptación por parte de dicho gestor de los residuos en cuestión para su tratamiento completo. La declaración de entrega podrá ser para un traslado o para varios relativos a un periodo máximo de un año. 

Además, quedan sometidos al requisito de notificación previa al traslado:

• Los traslados de residuos peligrosos.
• Los traslados de residuos destinados a eliminación.
• Los traslados de residuos destinados a instalaciones de incineración clasificadas como valorización según lo previsto en la operación R1 del anexo II de la Ley 22/2011 en lo relativo al cumplimiento de la fórmula de eficiencia energética, es decir a instalaciones de incineración de residuos domésticos que cumplan esa formula, en cantidades mayores a 20 Kg.
• Los traslados de residuos domésticos mezclados (LER 20 03 01) en cantidades mayores a 20 Kg.

Ante tal notificación las Comunidades Autónomas se pueden oponer, en el plazo de 10 días, por diferentes motivos.

Al respecto, son varias las reflexiones que pueden realizarse. Es evidente y urgente la necesidad del control de los traslados de residuos, sobre todo a la vista del tráfico ilegal que se está produciendo, actualmente, tanto en el interior del Estado como, especialmente, hacia otros Estados, con los consecuentes perjuicios al medio ambiente, la salud de las personas y el sector económico de la gestión de los residuos. El último informe de IMPEL (European Union Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law) sobre la aplicación del derecho ambiental destaca como uno de los retos pendientes el control del traslado de residuos a través de medios que permitan un intercambio ágil de información entre los agentes implicados y un incremento de las inspecciones. Por su parte, el PNUMA acaba de publicar un estudio titulado Waste Crime-Waste Risks en el que alarma sobre el transporte ilegal de residuos y los riesgos ambientales y para la salud asociados a esta práctica que se traduce obviamente en una gestión incontrolada de estos residuos, alertando especialmente sobre el tráfico ilegal de RAEES.

Ahora bien, no debemos olvidar que cuando tratamos la circulación de residuos nos referimos también a la libre circulación de mercancías, y que ésta no debe ser limitada más que por razones justificadas y en el caso que nos ocupa por la protección del medio ambiente. En este sentido, la exposición de motivos del Real Decreto establece que se aprueba también para mantener la unidad de mercado y la libre circulación de mercancías y esto debe tenerse especialmente en cuenta en el momento de interpretar los motivos de oposición a los traslados.

Al respecto, es relevante recordar lo que ha reiterado en varias ocasiones la Comisión Nacional de la Competencia y cito lo que manifestó en el informe al Proyecto de Real Decreto que ahora ha entrado en vigor:

La CNC ha analizado en el pasado problemas de competencia existentes en el traslado, valorización y eliminación de residuos. En concreto:

A través de diversos expedientes sancionadores se han manifestado barreras territoriales a la entrada y salida de residuos y la configuración por las CCAA de monopolios territoriales, de ámbito autonómico o incluso provincial, para la eliminación de residuos.

Adicionalmente, como consecuencia de la tramitación de la Ley de residuos y suelos contaminados de 2011, la CNC se pronunció sobre su contenido en su informe IPN 49/10. En relación con el ámbito que nos ocupa se cuestionaba el efecto sobre la unidad de mercado que generaba la regulación y planes de determinadas CCAA que se oponían a la recepción de residuos provenientes de otras comunidades autónomas así como al traslado de residuos para su tratamiento fuera de su territorio.

Estas restricciones a la competencia, cuando no se encuentran justificadas atendiendo a su necesidad ni a su proporcionalidad, generan situaciones de reparto territorial del mercado del ámbito de la respectiva Administración autonómica en perjuicio de la competencia y beneficio de los operadores incumbentes en cada territorio. 

Por todo ello, es de celebrar una regulación que desarrolla el artículo 25 de la Ley 22/2011 y que acota el marco jurídico del traslado de residuos en el interior del Estado. A pesar de ello aún han quedado cuestiones poco definidas que pueden dar lugar a interpretaciones divergentes puesto que algunos de los motivos de oposición se remiten a artículos de la misma Ley que no se han desarrollado y que tienen un amplio margen de interpretación o a la aplicación de otras normas.

Así, y sirvan de ejemplo el apartado 2 c) del artículo 9 del Real Decreto que dispone como causa de oposición a un traslado destinado a la eliminación que los residuos sean tratados en instalaciones contempladas en la Ley 16/2002, pero que no aplican las mejores técnicas disponibles definidas en el artículo 3.15 de dicha ley, de conformidad con la autorización ambiental integrada de que disponga la instalación. O el apartado 3 a) del mismo artículo que dispone como causa de oposición a un traslado destinado a valorización que el traslado o la valorización no se ajusten a lo dispuesto en el artículo 7 sobre protección de la salud humana y el medio ambiente, el artículo 8 sobre jerarquía de residuos, el artículo 14 sobre planes y programas de gestión de residuos y al artículo 27 de las operaciones de valorización de los residuos.

Habrá que esperar a la aplicación del Real Decreto para ver como interpretan estos motivos de oposición las Comunidades Autónomas.

Respecto a la notificación previa, el Real Decreto prevé que la notificación puede referirse a un traslado o a varios referidos a residuos de similares características físicas y químicas que vayan a un mismo destinatario e instalación.

Finalmente hay que destacar que la disposición adicional primera establece que los trámites regulados en el Real Decreto se realizarán por vía electrónica en el plazo máximo de un año desde su entrada en vigor, mediante documentos estandarizados para todo el territorio del Estado que estarán disponibles en los portales web o sedes electrónicas de las Administraciones públicas competentes.

La disposición transitoria establece que las Comunidades Autónomas disponen de un plazo de un año para adaptar los documentos de traslado existentes.

No hay duda de que la correcta aplicación de esta norma supone una agilización de los trámites en la gestión de los residuos y una garantía de su trazabilidad que constituyen una herramienta de mejora en el sector y su control. De todas maneras el control efectivo de la gestión de los residuos debe ir acompañado de medidas eficaces para la identificación y, en su caso, el cierre de las instalaciones no autorizadas que producen y gestionan residuos, para evitar así la creación de mercados paralelos en los que se produce un tráfico que ni está documentado ni controlado.