Alcance del control judicial a los puntos de muestreo e interpretación de la superación de los valores límite de la calidad del aire

Por: Roser Puig Marcó • LinkedIn • Email • Terraqui

Esta petición de decisión prejudicial se suscita en un litigio entre varios vecinos de la capital belga y ClientEarth (una asociación ambiental inglesa sin ánimo de lucro con oficinas en esa ciudad) contra la Región Bruselas-Capital y el Instituto para la Gestión del Medio Ambiente de Bruselas, y en el que discuten acerca de si se ha elaborado un plan de calidad del aire suficiente para la zona de Bruselas.

La cuestión prejudicial, remitida por el Tribunal Neerlandófono de Primera Instancia de Bruselas, tiene por objeto aclarar, en primer lugar, en qué medida los órganos jurisdiccionales nacionales pueden controlar el establecimiento de puntos de muestreo para la medición del dióxido de azufre, el dióxido de nitrógeno y los óxidos de nitrógeno, las partículas (PM10 y PM2,5), el plomo, el benceno y el monóxido de carbono en el aire ambiente y, en segundo lugar, si de los resultados de diversos puntos de muestreo se puede obtener un valor medio, a fin de evaluar el cumplimiento de los valores límites de la Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente y a una atmósfera más limpia en Europa.

Sobre la ubicación de los puntos de muestreo, interesa determinar si los órganos jurisdiccionales nacionales pueden controlar su ubicación para comprobar el cumplimiento de los valores límites de la Directiva 2008/50/CE, y qué medidas pueden o deben adoptar cuando se han infringido los criterios establecidos en dicha Directiva para la determinación de la ubicación.

En relación a las disposiciones sobre la identificación de las ubicaciones de los puntos de muestreo, en atención al artículo 7, apartado 1, y al anexo III, sección B, punto 1, letras a) y b) de la Directiva 2008/50:

• la ubicación de los puntos de muestreo deberá determinarse de manera que proporcione datos sobre las áreas situadas dentro de zonas y aglomeraciones donde se registren las concentraciones más altas a las que la población puede hallarse directa o indirectamente expuestadurante un período significativo, en relación con el período considerado para el cálculo del valor o valores límite, y
• las muestras de aire deberán ser, en la medida de lo posible, representativas de la calidad del aire de un segmento de calle no inferior a 100 m de longitud en los emplazamientos de tráfico y de al menos 250 m × 250 m en los emplazamientos industriales.

Así, para identificar las posibles áreas donde se registren las concentraciones más altas será necesario aplicar métodos científicos pertinentes. Métodos que no están especificados expresamente en la Directiva 2008/50, pero que teniendo presentes las normas con las que se determinan los métodos de control para el cumplimiento de los valores límite de calidad del aire ambiente, la Abogada General, la Sra. Kokott interpreta que deberán consistir en una combinación de mediciones, técnicas de modelización y otras informaciones.

La Abogada General opina que cuando exista un litigio sobre la ubicación de los puntos de muestreo, las autoridades competentes deben explicar con arreglo a qué información adecuada sobre la distribución espacial de la calidad del aire ambiente han establecido los emplazamientos correspondientes y la forma en que han obtenido esa información.

Pero, ¿cuál es el margen de discrecionalidad de que disponen los órganos competentes a la hora de aplicar los criterios para decidir los emplazamientos? ¿Y de qué forma deben controlar los órganos jurisdiccionales nacionales las normas sobre la ubicación de los puntos de muestreo?

Para la determinación de la ubicación del punto de muestreo, en primer lugar hay que decidir con qué métodos se obtiene la información adecuada que servirá para la elección del emplazamiento, y posteriormente utilizar esta información para determinar la ubicación. Según la Sra. Kokott, cuando se requiere de complejas evaluaciones técnicas y científicas, el margen de apreciación que tienen las autoridades competentes para decidir es limitadoy, por lo tanto, puede ser controlado de forma más intensa por los órganos jurisdiccionales, en particular en casos de grave injerencia en los derechos fundamentales.

En el presente asunto, debe tenerse en cuenta la considerable importancia de las normas sobre la calidad del aire. La Directiva 2008/50 se basa en la suposición de que la superación de los valores límites da lugar a un gran número de muertes prematuras; y las normas sobre la calidad del aire ambiente concretan las obligaciones de protección derivadas del derecho fundamental a la vida. Así, en opinión de la Abogada General, las medidas que pueden obstaculizar la aplicación efectiva de la Directiva 2008/50 son comparables, en su importancia, con una injerencia grave en los derechos fundamentales.

En este orden de cosas, el objetivo de la Directiva 2008/50 de garantizar una adecuada calidad del aire ambiente para proteger la vida y la salud de las personas limita el margen de discrecionalidad de las autoridades competentes al proceder a la compleja evaluación en que se basa la determinación de la ubicación de los puntos de muestreo.

Por todos estos motivos, el control jurisdiccional de los puntos de muestreo debe orientarse también hacia el ejercicio de esta discrecionalidad de las autoridades competentes. La Sra. Kokott apunta que los órganos jurisdiccionales pueden limitarse a invocar la existencia de errores manifiestos si estos pueden suponer una aplicación demasiado estricta de la Directiva 2008/50, pero las dudas que hagan peligrar la consecución de los objetivos de protección perseguidos por la Directiva deben examinarse de forma más exhaustiva.

A la hora de determinar la ubicación de los puntos de muestreo, la Sra. Kokott opina que no existe la presunción de que una determinada ubicación está particularmente bien situada, dado que todos los métodos de selección pueden plantear dudas científicas razonables. Pero como las autoridades competentes deben aplicar algún método, éste debería ser aquél que suscite el menor número de dudas científicas razonables, si bien la identificación de este método no está exenta de problemas desde el punto de vista científico, ya que hay que sopesar las diferentes dudas para determinar qué dudas tienen menos importancia.

En resumen, en la evaluación de las dudas científicas razonables y la ponderación de los medios necesarios para disiparlas, los órganos jurisdiccionales nacionales no se pueden limitar a identificar errores manifiestos. Sino que corresponde a las autoridades competentes convencer a los órganos jurisdiccionales con argumentos bien fundados, y si las autoridades no consiguen convencerlos, deberán al menos llevar a cabo nuevas investigaciones, por ejemplo, realizar mediciones adicionales o aplicar otros modelos sobre la evaluación del nivel de calidad del aire. En la medida en que los órganos jurisdiccionales nacionales tengan facultades de disposición, podrán ordenar tales investigaciones complementarias.

Acerca de la evaluación del cumplimiento de los valores límite, la segunda cuestión prejudicial tiene por objeto determinar, de conformidad con la Directiva 2008/50, si se produce una superación de un valor límite cuando, conforme a los resultados de medición de un punto de muestreo, ya se ha comprobado una superación de un valor límite en un período de promedio de un año natural, o bien tal superación se produce únicamente cuando así se desprende de la media de los resultados de medición de todos los puntos de muestreo en una zona determinada.

En este punto, según la Sra. Kokott, el tenor literal del artículo 13, apartado 1, primera frase, de la Directiva 2008/50, no ofrece una respuesta convincente al respecto, y dado que no tiene el mismo significado en las diferentes versiones lingüísticas, se precisa analizar con detenimiento el contexto y el objetivo de la norma.  En cuanto al primer aspecto, aboga claramente a que el cumplimiento de los valores límite se evalúe sobre la base de los resultados de las mediciones de los puntos de muestreo fijos, sin necesidad de establecer un valor medio de todos los puntos de muestreo. En cuanto al segundo aspecto, apunta que la finalidad de los valores límites es la protección de la salud humana. Por lo que, donde se superen los valores límite cabe temer efectos adversos para la salud y deberán adoptarse medidas apropiadas para prevenir posibles daños.

En sus conclusiones, la Sra. Kokott propone al TJUE que resuelva en el sentido que los órganos jurisdiccionales deben examinar, a petición de los afectados, si los puntos de muestreo están ubicados conforme a los criterios establecidos en la Directiva 2008/50 y, en caso contrario, adoptar frente a la autoridad nacional todas las medidas necesarias para que dichos puntos de muestreo se ubiquen conforme a esos criterios. Así como que un valor límite es superado cuando los resultados de la medición de un solo punto de muestreo lo rebasan, sin necesidad de establecer un valor medio de todos los puntos de muestreo.

El texto íntegro de las conclusiones puede ser consultado en el siguiente enlace.

Según el calendario del TJUE, la sentencia sobre este asunto se dará a conocer el próximo 26 de junio de 2019.