¿Por qué Europa no termina de avanzar hacia una economía circular?

Cuando hablamos de economía circular nos referimos, en palabras del Parlamento Europeo, a un modelo de producción y consumo que mantiene los materiales en continua circulación a fin de crear valor añadido. Profundizando aún más en la frase anterior, la palabra modelo atiende a la existencia de una realidad compleja que, si la acompañamos del verbo transitar (hacia una economía circular) denota una necesidad apremiante de movimiento, cambio y sustitución. En el contexto de la Unión Europea (UE), la urgente ambición por establecer un modelo económico más inteligente y sostenible capaz de abordar el paradigma actual de producción y consumo lineal, se ha manifestado primordialmente a través de la creación de mecanismos que permitan una movilización conjunta de los países miembros. Este esfuerzo colectivo tiene como objetivo fundamental la construcción de un futuro más sostenible y resiliente.

Concretamente la Comisión Europea, como órgano ejecutivo encargado de legislar, asignar fondos europeos y velar por una utilización eficiente de los recursos acorde a la agenda política de la UE, lleva más de una década trabajando activamente en la creación e implementación de proyectos legislativos más estrictos y vinculantes que permitan “avanzar hacia una economía neutra en carbono, sostenible, libre de tóxicos y completamente circular en 2050”, tal y como señalan desde el organismo. Ante un reto tan mayúsculo, la estrategia adoptada consiste en crear mecanismos capaces de aglutinar medidas, políticas y acciones adaptadas a las circunstancias y necesidades específicas de cada región, sector o industria y orientadas a fomentar la sostenibilidad, la reducción de residuos y la eficiencia en el uso de recursos en la totalidad del territorio Europeo.

Transitar hacia un modelo económico circular resulta un proceso complejo y multifacético que requiere de un compromiso a largo plazo y la participación activa de los diversos actores sociales.

Una figura primaria en este viaje hacia la transformación son los Planes de Acción para la Economía Circular (PAEC), estrategias y programas diseñados y promovidos por la Comisión que, dirigidos a los Estados miembros, tienen como objetivo fomentar la transición hacia un modelo económico más eficiente y responsable con el uso de materiales. Los PAEC son herramientas clave para guiar y coordinar las acciones en múltiples sectores que van desde la industria y la agricultura hasta la gestión de los residuos y la innovación tecnológica. Estos planes suelen incluir una serie de medidas y objetivos específicos que buscan impulsar la adopción de prácticas circulares en diferentes áreas, como el diseño de productos más duraderos, la promoción de la reutilización, la mejora de la gestión de residuos o la optimización de cadenas de suministro, entre otros. “Con medidas a lo largo de todo el ciclo de vida de los productos, este instrumento de acción tiene por objeto adaptar a nuestro futuro ecológico y reforzar nuestra competitividad, protegiendo al mismo tiempo el medio ambiente y confiriendo economía nuevos derechos a los consumidores”, argumentan desde el ejecutivo europeo.

Con la finalidad de examinar el impacto real de los Planes de Acción, que hasta la fecha pueden contarse en dos, el primero publicado en el año 2015 con 54 medidas y el segundo en 2020 con otras 35 iniciativas complementarias, y la influencia que éstos han podido tener a la hora de propiciar una producción y consumo más sostenible, así como la eficiencia en el uso de los recursos, el Tribunal de Cuentas Europeo ejecutó un completo análisis durante el periodo comprendido entre 2014 y 2022 para determinar eficazmente si el ritmo de la transición de los Estados miembros, la eficacia de las medidas de facilitación y la movilización de fondos europeos para implantar la circularidad habían tenido un impacto notorio en las actividades económicas de los países miembros.

Para efectivizar la economía circular en la UE se precisa un compromiso férreo y la voluntad para realizar modificaciones estructurales en el conjunto del sistema de cada país.

En concreto, se centraron en todos aquellos mecanismos destinados a respaldar el diseño y producción circulares al entenderse éstos como los principales impulsores en la transición circular, pues tal y como exponen desde el Tribunal “el diseño de un producto determina en torno al 80 % de su impacto medioambiental. Para reducir al mínimo dicho impacto, los productos y los procesos de producción deben rediseñarse con arreglo a los principios de la economía circular, en consonancia con la prioridad de la UE de prevenir la generación de residuos”.

Investigación y hallazgos

Para abordar y escrutar de manera minuciosa las iniciativas contempladas en estos mecanismos fueron examinadas 11 de las 21 acciones totales del PAEC 1 relativas al diseño circular, excluyendo aquellas vinculadas al objetivo de “garantizar el marco normativo adecuado”, pues la legislación para varias propuestas se encontraba aún pendiente de adopción cuando realizaron esta auditoría. Se llevó a cabo un proceso de revisión exhaustiva de la documentación disponible, que junto con entrevistas al personal de las direcciones generales de la Comisión Europea involucradas en la ejecución de los PAEC, Eurostat y el Banco Europeo de Inversiones (BEI), así como actores relevantes a nivel internacional y representantes de los Estados miembros, permitieron validar y respaldar el análisis realizado sobre la información y los documentos proporcionados por los países.

El diseño de un producto determina en torno al 80 % de su impacto medioambiental. Para reducir al mínimo dicho impacto, los productos y los procesos de producción deben rediseñarse con arreglo a los principios de la economía circular.

El documento llama la atención sobre el hecho de que, si bien la nueva legislación de la UE parece haberse volcado con la incentivación para financiar la economía circular, entre los años 2015 y 2021 la tasa de circularidad aumentó solamente un 0,4% y no de manera uniforme entre los diferentes países miembros. Esto se debe, en parte, a que el enfoque de la Comisión Europea para supervisar las medidas implementadas no abarca todos los elementos esenciales y deja atrás aquellos indicadores que evalúan si los productos están diseñados de manera circular, una etapa crucial que alberga la mayor parte de su impacto ambiental. “Encontramos pruebas limitadas de que las medidas de capacitación diseñadas para facilitar la transición contribuyeran eficazmente a la transición de los Estados miembros hacia una economía circular. En el mejor de los casos, solo tuvieron un impacto moderado”, citan en el análisis.

A modo de ejemplo se menciona el programa de trabajo de Horizonte 2020 para 2016-2017, una iniciativa que contó con más de 650 millones para el ámbito de interés “Industria 2020 y economía circular” destinados a “proyectos de demostración innovadores” capaces de acelerar el cumplimiento de los objetivos de la UE en materia circular y de competitividad industrial. Una vez finalizada la investigación del Tribunal pudo constatarse que, si bien este programa fue el mayor contribuyente a promover iniciativas de economía circular, menos de la mitad de la inversión total en el ámbito de interés descrito se solicitó para proyectos relacionados con la economía circular; tan solo 327 millones de euros para 54 proyectos de un total de 704 millones de euros y 127 proyectos. A ello se suma que las líneas de investigación que abarcó presentaron un nivel de madurez relativamente bajo, dificultando que las empresas de los Estados miembros pudieran aplicarlas de inmediato.

Si bien la nueva legislación europea parece haberse volcado con incentivar la financiación de la economía circular, entre los años 2015 y 2021 la tasa de circularidad aumentó solamente un 0,4% y no de manera uniforme entre los diferentes países miembros.

Más adelante, el informe señala a grandes rasgos los tres principales obstáculos para el pleno desarrollo de la circularidad en la Unión Europea: la ausencia de datos concisos por parte de los Estados miembros respecto a las asignaciones o impacto de las actuaciones acometidas por los programas, al no exigirse por ley que proporcionen dicha información; la falta de un sistema de seguimiento robusto por parte de la Comisión que canalice y dirija la acción y la inexistencia de líneas de financiación específicas dirigidas a medidas relacionadas con la economía o el diseño circulares.

Avances realizados por cada Estado miembro entre 2015 y 2021, y la cantidad de residuos generados. Siete Estados miembros registraron retrocesos durante este período. Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de Eurostat circular material use rate y Generation of waste.

Horizonte circular

Con estos datos y en concordancia con lo anteriormente expuesto, el Tribunal de Cuentas Europeo sentencia de manera tajante al final de su análisis que, a pesar de existir una fuerte ambición por parte de la UE para duplicar los niveles de circularidad de aquí al año 2030, resulta “altamente improbable” alcanzar tal meta bajo las condiciones y enfoques actuales. En concreto, llaman a la Comisión a “analizar los motivos de una escasa utilización de fondos de la UE para el diseño circular y considerar el margen existente para procurar una mayor incentivación” que permita abordar y sobrepasar los desafíos identificados. Estos incentivos podrían estar relacionados con la financiación, el apoyo técnico o la aceleración tecnológica e innovadora y podrían ser implementados desde una óptica cooperativa dentro del contexto más amplio de la política de cohesión de la UE.

A pesar de existir una fuerte ambición por parte de la UE para duplicar los niveles de circularidad de aquí al año 2030, resulta altamente improbable alcanzar tal meta bajo las condiciones y enfoques actuales.

A pesar de la complejidad inherente a transitar hacia un modelo circular, los avances en tecnología, investigación y desarrollo con marca Europa están allanando el camino para posicionar a la Unión como líder en este movimiento. Si a ello añadimos a nivel regional la adopción de prácticas empresariales más sostenibles, la promoción de la economía circular en la agenda política y la creciente conciencia ciudadana, el panorama resulta alentador. Ahora que la teoría está más que aprendida y los Planes de acción para la economía circular perfectamente definidos, nos encontramos en un momento crítico para rediseñar y optimizar su rendimiento, de modo que agilicen la superación de los desafíos expuestos y promuevan la captación de oportunidades emergentes. Estamos en la encrucijada de la acción y las adaptaciones estratégicas del presente determinarán el éxito de la Europa Circular del futuro.