La Comisión Europea avanza en la concreción del concepto de daño medioambiental

Por Aloia López Ferro, Terraqui

La Directiva 2004/35/CE1 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales(en adelante, DRM), establece un marco de responsabilidad medioambiental basado en el principio de “quien contamina paga” para la prevención y la reparación de los daños ambientales. Por ello, la importancia de una eficaz aplicación de la normativa nacional de transposición de esta directiva resulta esencial, pues constituye una herramienta con gran potencial para articular obligaciones de prevención y reparación de los daños causados al medio ambiente.

1. La necesidad de las Directrices

Pese a la importancia de la normativa de responsabilidad ambiental, los informes de aplicación de la DRM emitidos en 2010 y 2016 mostraron la necesidad de superar diversos obstáculos para una aplicación efectiva de la norma.

Asimismo, en el Proyecto de Informe sobre responsabilidad de las empresas por los daños medioambientales de la Comisión de Asuntos Jurídicos del Parlamento Europeo, de noviembre de 2020, se indicaba que, pese a las recomendaciones efectuadas por la Comisión Europea en 2017 y los esfuerzos para evaluar y subsanar las brechas en la aplicación de la DRM en los distintos Estados miembros, debía continuarse trabajando para revertir las deficiencias que persisten en su aplicación. Este informe planteaba interesantes propuestas de mejora, que estudiamos en anteriores publicaciones,  como la necesidad de mejorar los conceptos y obligaciones de la DRM, incluyendo la elaboración de un documento común de entendimiento.  A raíz de este Proyecto, la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria del Parlamento Europeo, también reclamó que la Comisión Europea proporcionase más explicaciones y una mejor orientación acerca de los términos jurídicos clave utilizados en la DRM, en especial, sobre el umbral de “daños significativos”, para garantizar una aplicación más coherente.

Finalmente, el 7 de abril de 2021, se publicaron en el Diario Oficial de la UE las “Directrices por las que se proporciona un concepto común del término «daño medioambiental» tal como se define en el artículo 2 de la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales” (en adelante, “Directrices”).

2. Objeto de las Directrices

Con su elaboración, se pretenden superar las dificultades surgidas en torno a la definición de “daño medioambiental”, tal y como la Comisión demandaba en los documentos de evaluación de la DRM. En este sentido, la evaluación de la DRM realizada por la Comisión en 2016, concluyó que su aplicación se veía dificultada por la notable falta de uniformidad en la aplicación de conceptos clave, como los relacionados con el daño ambiental.

El concepto de “daño medioambiental” resulta esencial para la aplicación de la DRM, pues determina que se activen sus obligaciones básicas. Así, cuando se producen daños medioambientales o cuando existe la amenaza de que puedan producirse, surgen: obligaciones de acción preventiva o reparadora para los operadores; obligaciones conexas para las autoridades competentes; el derecho a solicitar que se emprendan acciones; obligaciones de cooperación entre los Estados miembros en el supuesto de daños transfronterizos; y de este concepto también dependen las garantías financieras para hacer frente a las responsabilidades derivadas de la DRM.

Sin embargo, su correcto entendimiento resulta difícil, dada las referencias que la DRM realiza a otra legislación de la Unión en materia de medio ambiente, las referencias cruzadas a otras definiciones relacionadas con su alcance material y las exclusiones específicas en referencia a otros instrumentos legislativos, con la excepción de los daños al suelo, que no revisten tal grado de complejidad.

Por ello, estas Directrices aportan criterios de gran utilidad para la interpretación de la normativa. No obstante, sin negar su valor, debe tenerse en cuenta que, en último término, a quien corresponde interpretar esta normativa es al Tribunal de Justicia de la UE (artículo 19 del Tratado de la Unión Europea).

3. Estructura y contenido

En cuanto a la estructura y contenido del documento de Directrices, en primer lugar, se analiza el contexto jurídico y normativo general en el que resulta pertinente la definición. Después, se abordan en detalle la explicación y delimitación del concepto de “daños” y de “daño medioambiental”, así como las tres categorías distintas de daño medioambiental: daños a las especies y hábitats naturales protegidos, daños a las aguas y daños al suelo. Para ello, se pone en relación la DRM con la normativa europea sectorial de aplicación, y el estudio se complementa con la jurisprudencia del TJUE. En último término, se incluyen unas conclusiones generales y se acompaña un anexo, que incorpora las resoluciones judiciales citadas.

En los apartados dedicados a la delimitación del concepto de daño medioambiental, se sigue el esquema de los conceptos básicos que incorpora la definición de “daños”. A saber:

• El alcance material de lo que se ve afectado.

• El concepto de efectos adversos.

• El alcance de estos efectos adversos.

No obstante, la definición de “daño medioambiental” incorpora mayores matices a la definición del concepto de “daños”. Por ello, el documento de Directrices respecto a las tres categorías de recursos naturales presentes en la definición, es decir, las especies y hábitats naturales protegidos; el agua; y el suelo, adopta la siguiente sistemática:

1º Se ofrecen interpretaciones respecto al alcance material y geográfico.

2º Se describen con más detalle efectos adversos. En relación con las tres categorías de recursos naturales, la definición de “daño medioambiental” utiliza un concepto de referencia para determinar si los efectos adversos son pertinentes. Estos conceptos proporcionan elementos con respecto a los cuales han de medirse los efectos adversos.

3º Se incluye el concepto de importancia para definir con más detalle el alcance de los efectos adversos que es necesario abordar. La definición de «daño medioambiental» contiene una cualificación adicional: las palabras «importancia» o «carácter significativo» figuran en relación con cada categoría de recursos naturales, y la Directiva exige medidas preventivas, la gestión inmediata de los factores perjudiciales o medidas reparadoras únicamente si los efectos adversos son evaluados como significativos en los términos de los conceptos de referencia mencionados.

4. Conclusiones

Las conclusiones del documento de Directrices destacan la necesidad de recurrir a conocimientos especializados para evaluar el carácter significativo de los efectos adversos, y, dado que estos conocimientos se distribuyen entre las diferentes autoridades administrativa, también se considera necesario lograr una cooperación interadministrativa eficaz. Asimismo, las Directrices también subrayan cómo en el ámbito de la responsabilidad ambiental es necesario tener en cuenta consideraciones jurídicas, técnicas y científicas. Por ello, las autoridades y las partes interesadas necesitan contar con una adecuada formación.

En el mismo sentido, el reciente informe elaborado a instancia de la Comisión Europea “Improving implementation and the evidence base for the ELD”, indica que además de las autoridades ambientales, otras autoridades administrativas, como las agrícolas, industriales, de salud pública y seguridad, juegan un papel importante en los casos de responsabilidad ambiental. Por ello, es necesario que estas autoridades se coordinen adecuadamente y colaboren entre ellas. Para lograrse, se propone que los países definan claramente las competencias de todas las autoridades interesadas, sin que esto signifique que no deban permanecer algunas competencias superpuestas donde varias autoridades podrían compartir sus recursos y experiencias de manera concertada. La autoridad competente, sin embargo, debería tener un papel de liderazgo evidente y toda la información relevante en materia de responsabilidad ambiental debería ser compartida con ella de manera exhaustiva y oportuna a través de canales formalizados. Además, se considera fundamental el apoyo de organismos estatales no gubernamentales como defensores del pueblo, fiscales o auditores estatales, todo ello acompañado del refuerzo de los recursos de los organismos administrativos encargados de velar por la aplicación de la DRM, quienes, asimismo, deberían encargarse de hacer propuestas para un mejor encaje de la DRM en el ordenamiento jurídico, incluyendo aspectos de la normativa civil y penal.

Estas Directrices se suman a otros documentos interpretativos de la normativa de responsabilidad medioambiental elaborados en los últimos años por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Democrático, como los siguientes: Documento guía determinación de la significatividad del daño medioambiental, Documento guía sobre la aplicación de la normativa de responsabilidad medioambiental en España, Guía para la constitución de la garantía financiera prevista en la Ley 26/2007, Guía de orientaciones técnicas para la elaboración de los análisis de riesgos medioambientales, Guía para la elaboración de Estudios Simplificados para la Gestión del Riesgo Medioambiental, Guía para la constitución de la garantía financiera prevista en la Ley 26/2007, Guía de orientaciones técnicas para la elaboración de los análisis de riesgos medioambientales.

El desarrollo de documentos, guías y directrices contribuyen a la aplicación del principio de prevención y a un mejor entendimiento de la normativa ambiental, facilitando su aplicación y conocimiento. La necesidad de un mejor entendimiento de la DRM resulta manifiesta, de ahí la importancia de estas tan esperadas Directrices, que junto con el resto de documentos interpretativos que se han venido elaborando en los últimos años, esperemos que contribuyan a que la normativa de responsabilidad ambiental resulte eficaz para, en primer término, prevenir los daños ambientales, y, una vez ocasionados, aplicar efectivamente el principio de “quien contamina paga” y lograr la reparación de los daños ambientales.